中國西部城鎮化可持續發展路徑的探討

摘要 基于對中國西部地區城鎮化進程的調研，本文探討了西部地區城鎮化可持續發展的路徑，結合西部地區的現狀與西部地區城鎮發展的歷史趨勢，分析了中國西部地區城鎮化發展的需求，闡析了其城鎮化進程中的環境壓力與阻力，提出了促進中國西部城鎮化可持續發展的政策建議。目前，西部地區整體城鎮化水平滯后，各省（區）間的城鎮化發展水平極不均衡。而社會經濟發展水平對于城鎮化具有很大的促進作用，故未來相當一段時間內，西部地區社會經濟發展是其區域城鎮化進程的主要動力，同時西部地區尚處于城鎮化與工業化發展的正相關期，工業化水平的提升對西部地區城鎮化進程的推動作用不容小覷。城鎮化進程的不斷加快和工業化的快速推進過程中，西部地區本就脆弱的生態環境存在進一步遭受損失與破壞的威脅。這些將會導致西部地區生態環境狀況的惡化轉而成為其城市化的嚴重制約，給當地經濟可持續發展造成一定程度的影響。據此，文中提出建議，未來西部城鎮化建設過程中，應推行“二元”城鎮化發展戰略，增強中心城鎮的輻射帶動作用，培育中小城市和特色鮮明的小城鎮；進一步完善西部城鎮基礎設施水平，以各級政府支持管理為先導和主導，嘗試采用“公私營合作”（PPP）融資模式，重點推進交通及通訊設施建設；構建長期穩定的綠色城鎮發展戰略，推進城市綠色文化、建設綠色城市，籌措西部地區綠色城鎮發展基金、發展城市綠色產業；立足功能分區并結合城鎮化戰略格局優化城鎮化發展，依托國家主體功能區劃優化城鎮化發展格局，結合“兩橫三縱”城鎮化戰略格局推進城市群建設。

關鍵詞城鎮化；工業化；工業轉型；可持續發展；環境保護

中圖分類號X37文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）10-0024-07doi：103969/jissn1002-2104201310004

西部地區城鎮化水平的快速提升對中國經濟發展發揮了重要推進作用。從某種意義上，西部地區的城鎮化在為全國經濟發展助力、提供資源與能源的同時，也為其尤其是為中東部地區提供了足夠的農村剩余勞動力。2000-2010年是中國西部地區城鎮化與工業化快速發展的時期。統計數據表明，2000-2010年間西部地區城鎮化率提高了11.78%，工業化率提高了10.84%；至2010年底，西部地區城鎮化率已經達到40.48%，工業化率也提升至42.19%。快速的城鎮化與工業化必然會對區域生態環境造成壓力[1]。這種壓力的積蓄已經成為中國西部地區城鎮化與工業化發展的桎梏。據統計，截至2009年底，西部地區12省份的水土流失面積達3 862.6×104 hm2，占西部地區國土總面積的5.72%；土地荒漠化面積達26 237×104 hm2，占西部地區國土總面積的38.84%。伴隨第二輪西部大開發的啟動與推進，我國正面臨反哺西部地區經濟與環境的時機[2]。只有在快速提升西部地區城鎮化與工業化水平的同時有效減緩其對西部地區脆弱生態環境的壓力，才能保證中國西部地區城鎮化與工業化發展的可持續性[3]。因此，對中國西部地區城鎮化發展路徑進行探討是極其必要的。

1中國西部城鎮化的近期趨勢

西部地區的城鎮化發展水平較低。按照時間劃分，西部地區的城鎮化發展大致可以分為三個階段。改革開放初期，西部地區城鎮化率（17.28%）與全國平均城鎮化率（17.92%）大致持平；改革開放至西部大開發戰略實施，西部地區城鎮化率僅提高了11.49個百分點，年均僅提升052個百分點；西部大開發戰略實施初期，西部地區城鎮化進程嚴重滯后于東部地區及全國平均水平，與中部地區相比也有所不及。西部大開發以來，西部地區城鎮化發展情況有所改善，城鎮化率由2000年的28.70%增加至2010年的40.48%，10年間提高了11.78個百分點，年均提升1.12個百分點，然而，同期全國平均城鎮化率的提升幅度為13.46個百分點，東部地區提升幅度為18.30個百分點，中部地區提升幅度為17.95個百分點，西部地區與全國及中、東部地區城鎮化水平的差距仍在進一步擴大[4]，其城鎮化進程滯后現象非常明顯。2010年城鎮化水平最高的內蒙古城鎮化率達53.4%，而最低的西藏僅為238%，兩者相差29.6個百分點。從各省（區）的城鎮化水平來看，內蒙古和青海位于西部地區城鎮化水平的第一層次，城鎮化水平均高于全國49.7%的平均水平，且都超過了50%；廣西、陜西、青海和寧夏次之，位于西部地區城鎮化水平的第二層次，城鎮化水平雖低于全國平均水平，但卻高于40.5%的西部地區平均水平；余下6省（區）位于第三層次，城鎮化水平均未達到西部地區的平均水平，西藏地區的城鎮化水平甚至連30%都不到，除整體城鎮化水平滯后外，西部各省（區）間的城鎮化發展水平也極不均衡。

鄧祥征等：中國西部城鎮化可持續發展路徑的探討中國人口·資源與環境2013年第10期2城鎮化進程的發展需求2.1社會經濟發展的帶動

城鎮化與社會經濟發展水平間有很大的相關性。通常，社會經濟發展水平越高，城鎮化水平就越高。相關研究表明，城市增長和經濟發展呈現正相關關系且在中國的部分區域有顯著的溢出[5]。城鎮化水平越高的城市具有更高的經濟水平并在區域中具有更強的溢出效應，即能夠更好地帶動周邊地區的經濟發展。近30年來世界25個國家城鎮化率和人均GDP水平的統計結果顯示，當人均GDP低于8 000美元時，城鎮化率會隨著人均GDP的增加而顯著提升；而當人均GDP超過8 000美元后，城鎮化率提升趨勢開始趨緩（見圖1）。

當前，我國西部地區的人均GDP僅為3 400美元，處于城鎮化發展隨社會經濟發展而加速提升的階段。基于世界其他國家城鎮化與經濟發展的相互耦合規律不難預測，未來相當一段時間內，西部地區社會經濟發展都將是其區域城鎮化進程的主要動力。

2.2工業化水平的推動

西部地區工業化水平提升有助于城鎮化推進。世界主要國家的城鎮化與工業化發展大致呈現出倒“U”型發展趨勢（見圖2）。在城鎮化發展進入穩定階段以前，工業化率將隨著城鎮化率的提升而不斷提升；而當城鎮化發展進入穩定階段以后（城鎮化率達到70%左右），工業化率開始呈現隨城鎮化率的提升而穩步下降（從40%-50%的水平下降至30%水平以下）。當前，西部地區的城鎮化率和工業化率分別為40.48%和42.19%，尚處于城鎮化與工業化發展的正相關期，工業化水平的提升對西部地區城鎮化進程的推動作用不容小覷。

3城鎮化進程的環境壓力

城鎮化進程的不斷加快和工業化的快速推進，使得西圖11980-2010年世界各國城鎮化與經濟發展水平的關系

部地區本就脆弱的生態環境有進一步遭受損失與破壞威脅。一方面由于區域自身自然地理條件的不足，另一方面由于人類活動對區域生態環境的壓力，長期的不合理開發已經使得西部地區的水土流失、土地沙漠化、水環境惡化和植被破壞嚴重問題愈發明顯。而城鎮化的快速推進，將不可避免地導致非建設用地（耕地、林地、草地等）向建設用地的轉換。這種轉換為西部地區社會經濟發展注入活力的同時，也帶來了更多的環境污染與生態破壞（城市水資源匱乏且污染日益加劇、空氣環境狀況整體惡化、固體廢棄物污染嚴重，噪音大、綠化率低等），使原本就脆弱的西部生態環境雪上加霜，環境保護壓力日益加大。

西部地區生態環境狀況的惡化轉而成為其城市化的嚴重制約，給當地經濟可持續發展造成一定程度的影響。結合2002和2007年西部各省（市、區）的投入產出表，可以量化城鎮化水平提高對環境造成的壓力（見表1）。本研究基于2002和2007年各產業的廢水、二氧化硫、煙塵排放量以及城鄉人口數量對各地區城鎮和農村居民消費的完全排污系數進行了測算，估算了單位城鎮化率提升所帶來的污染排放增加量。以廢水為例來，西部地區的廢水排放量增加了179.72×104萬t，其中因城鎮化水平提高所引起的廢水排放增加量為16.40×104萬t，占地區廢水排放總增量的9.13%。

4結論與建議

4.1推行“二元”城鎮化發展戰略

西部地區城鎮發展水平具有明顯的“二元”結構特征。一方面，西部地區已經建成了一些現代化程度和城市文明水平相當高的特大城市，如西安、成都、重慶、蘭州、昆明等；另一方面，西部地區有大量社會發展水平較低甚至還處于傳統農耕時代的荒漠、農村和少數民族部落聚居區，且大都處于生態環境脆弱區，區域生態環境難以負荷城鎮建設壓力。因此，西部地區的城鎮化建設應當結合區域實際，推行“二元”發展戰略，在重點建設中心城鎮的同時有選擇地培育一批特色鮮明的中小城鎮。

4.1.1增強中心城鎮的輻射帶動作用

西部地區有很多規模較大的中心城市都已初步具備一定的區域政治、經濟中心職能和良好的學術研究環境、科研條件。為未來的城鎮化過程中共，應進一步提高其中心地位，增強其社會經濟輻射半徑，從而帶動周邊更大范圍地區社會經濟的發展。鑒于此，建議通過中央政府直接投資、財政轉移支付等手段，加大中央財政對西部地區的舊城改造投入力度，改善其基礎設施條件；另一方面，賦予重慶、成都、西安等西部中心城市省級經濟管理權限，以促進其城市經濟的發展，更好地發揮其輻射、擴散和帶動作用。

構建區域性的城鎮網絡。西部地區的城市發展已初具網絡雛形，部分區域中心城市群相繼形成，并形成初步網絡結構，但城市間聯系仍不夠緊密[6]。為加強西部各城市群間的聯系，應繼續強化區域性城鎮網絡系統，加快城際高速公路干線的建設、改善各城市間的交通條件，提高區域間的通達性；明確各城市之間的功能分工，加強各城市間的分工與協作，避免重復建設和不必要的資源浪費；在各城市群間的中心腹地，設立生態走廊和生態保護區，防止城鎮密集地區的生態環境惡化。在城市基礎設施升級的基礎上，以國內和國際市場需求為導向，調整西部中心城市產業結構，打造區域內的國際名牌，大力發展高新技術產業以及金融、商貿、保險、旅游、教育等第三產業，提高城市產業結構層次，從而強化其中心輻射能力。

4.1.2培育中小城市和特色鮮明的小城鎮

小城鎮具有發展費用“門檻”低、接近廣大農村地區、便于就近吸納農村富余勞動力從事非農業生產等優點，但同時其也具有經濟基礎薄弱、基礎設施落后、市場規模小、信息閉塞、發展機會相對不足等缺點，且自然和社會經濟條件差異較大。因此，西部地區的小城鎮建設一定要避免“遍地開花”和重復建設，小城鎮發展一定要結合當地的自然和社會資源優勢，著力建設一批特色鮮明的小城鎮[7]。

控制小城鎮數量，著力提高發展質量[8]。針對目前西部地區小城鎮數量不斷增加、發展水平普遍偏低的現狀，西部地區應控制建制鎮的數量，重點改善現有小城鎮質量。西部地區小城鎮的發展應以縣城、鐵路和高等級公路沿線有一定基礎的城鎮和開發價值較高、近期有大規模開發可能的資源型城鎮為重點，改善這些城鎮的基礎設施水平，培育本地主主導產業，引導人口和產業向這些城鎮的聚集。

改善小城鎮發展的政策環境。取消針對進城人口和產業的增容費、基礎設施配套費等，降低產業和人口進城的費用“門檻”，減輕進城人口和產業的費用負擔；允許入城農民在一定年限內保留或有償轉讓其承包地，同時將入城農民納入城鎮社會保障體系，最大限度地降低農民進城的后顧之憂；適當開放小城鎮基礎設施市場，廣泛吸引各方資金參與小城鎮基礎設施建設[9]，建立多元化的小城鎮基礎設施投資、經營體系，緩解小城鎮基礎設施建設的資金緊張問題。同時要提高小城鎮管理水平，結合西部各小城鎮實際，編制突出本地特色的小城鎮規劃，促進小城鎮健康有序發展。

4.2進一步完善西部城鎮基礎設施水平

城鎮基礎設施建設是改善落后地區投資環境，吸引私人投資的最重要措施之一。國內外的發展經驗均表明，在對落后地區進行開發的過程中必須將城鎮基礎設施放在首位。西部地區有豐富的煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源，資源優勢明顯。通過現代化的基礎設施建設、優化城鎮化發展的外部環境，可以使西部相對豐富的能源與礦產資源在區域間自由地、便捷地流動，從而實現西部地區能源、礦產等資源優勢向社會經濟優勢的轉變，有利于西部城鎮化進程的推進。

4.2.1以各級政府支持管理為先導和主導

由于基礎設施的準公共物品特征，僅依靠市場機制的調節作用不可能解決全部甚至大部分西部地區的基礎設施建設與管理問題。因此，在西部地區基礎設施建設的問題上還是應當以各級政府為主導[10]。政府主導是指在政府適當出資的基礎上，通過創造一系列的優惠政策和條件引導區域基礎設施建設向期望的方向進行。具體做法包括：第一，以“適度超前”為原則，由政府統一編制基礎設施建設的長、短期規劃，明確建設目標和方向，用以指導和協調區域內及區域間的基礎設施建設與協調；第二，改革現有基礎設施建設投融資體系，考慮將現有政府對基礎設施建設直接投資改為政府利息補貼或社會投資補貼，積極引導社會資金，構建基礎設施建設的良性發展機制，改善西部地區基礎設施建設過度依靠政府財政投入的現狀；第三，將政府角色由直接建設和提供基礎設施建設轉為制定相關扶持政策和措施及監管和規范基礎設施建設企業行為。

4.2.2嘗試采用“公私營合作”（PPP）融資模式

以往的西部地區基礎設施建設中都是以政府財政支出為主導，以國有企業經營為主體。這使得在基礎設施建設過程中經常會出現資金投入不足及低效率、高虧損的現象。同時，基礎設施建設具有社會和經濟雙重屬性，屬“準公共產品”，政府對基礎設施產品或服務的價格控制制約了其收益能力。因此，如果單純依靠基礎設施項目自身經營很難實現盈利，所以一般建議嘗試將PPP融資模式[11-12]引入基礎設施建設項目之中。作為一種優化的項目融資與實施模式，PPP融資模式以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作的基本理念。采用這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

考慮西部地區基礎設施建設的實際，建議：第一，由政府針對具體的基礎設施建設項目特許新建一家項目公司或挑選現有一家項目公司，并對其提供扶持措施，如稅收優惠等；第二，放松價格控制，向基礎設施建設單位提供及擴大特許經營權，擴大其盈利空間，如：對于高速公路的收費可嚴格控制，但可允許其經營如休息站等配套輔助項目，通過這些輔助項目的盈利來補償主營項目的利益損失；第三，對超過項目投資者自身融資能力的大型基礎設施建設項目，可由政府提供諸如土地及項目配套設施等實物資助和二級貸款，以減輕項目資本金的開支負擔；第四，設立基礎設施建設的最低營利水平，對于經營收入低于特定最低水平的項目，由政府出資對向其提供現金補償，以確保其一級貸款能按期償還。

4.2.3重點推進交通及通訊設施建設

強化快速鐵路與公路交通系統建設。以國家“四橫四縱”高速鐵路干線網建設為契機[13]，加快推進連接西部地區與中東地區的區際連接通道建設；強化現有線路擴能改造，有序發展快速鐵路；加快形成西部地區鐵路交通系統主骨架[14]，著力提高西部地區鐵路復線率和電化率。同時，要完善西部公路交通網絡，打通省際“斷頭路”，加快西部國家級高速公路的建設，基本完成國家高速公路“7918”網絡西部路段的建設；加快連接西部地區與相鄰東南亞、南亞、中亞及東北亞國家的重要公路運輸通道建設，提升口岸公路和國邊防公路的通行能力和服務水平；基本實現硬化公路“村村通”。

優化空中快線系統并加快水運網絡發展。西部地區幅員遼闊，且地形地勢復雜，陸地交通運輸網絡的建設困難，且建造成本與東、中部平原地區相比要高出很多，建議將西部地區航線建設重點放在1 000 km以外的運輸線上，并可考慮逐步實現“空鐵聯運”，防止空中快線與高鐵間的過度競爭。此外，加快推進長江干線水富至宜賓段的三級航道工程，促進重慶長江上游航運中心的建設；加快內河主要港口和地區的港口建設，促進高等級公路、快速鐵路與內河港口的無縫銜接；改善瀾滄江等國際河流的航運條件，盡快打通通江達海和口岸運輸通道。

4.3構建長期穩定的綠色城鎮發展戰略

綠色城市是當代世界城市發展的主流。綠色城市具體建設目標包括：和諧文明的綠色社會環境、持續高效的綠色經濟環境、健康宜人的綠色自然環境、特色舒適的綠色人工環境。西部地區生態環境脆弱，區域內水土流失，土壤沙化、石漠化、鹽漬化現象嚴重，在其城鎮化建設中更應注重對自然環境的保護和建設[15-16]。

4.3.1推進城市綠色文化、建設綠色城市

提倡和推進綠色文化的教育，宣傳和普及綠色城市知識，增強全社會的自我生存發展意識、環境意識，把通過保護環境、美化環境來求自身的健康發展的意識變成居民的自覺行動，充分發揮社會對規劃和建設綠色城市的支持、保障作用。在制定城市規劃時要把建設綠色城市、促進可持續發展作為重要原則，對綠色項目要同時安排或優先實施。強化環境保護執法，使生存環境系統能持續有效地發揮作用。

要因地制宜制定高標準的城鎮建設規劃，完善城鎮基礎設施建設，構建城市的綠色交通系統；要在城鎮設計、建設、發展的整個過程中，切實加強城鎮建設的綠色意識，既要加強區域生態環境保護，同時也要高度重視保護和發揚西部城鎮原有的民族、地方、文化和宗教等特色，積極開發人文資源，形成各地獨特的人文品牌產品，提高城鎮文化品位。

4.3.2籌措西部地區綠色城鎮發展基金、發展城市綠色產業

進一步改革、調整和完善資源開發補償機制，通過資源稅改革和ETS機制建立西部地區統一的綠色城鎮發展基金，用以進行西部地區的生態保護與環境治理，區域綠色基礎設施的完善以及區域產業的綠色轉型。尤其要以綠色資源開發和環境保護為基礎著力推進綠色產業的發展，以實現經濟社會可持續發展，滿足人們對綠色產品消費日益增長的需求為目標，運用綠色技術，從事綠色產品生產、經營及提供綠色服務活動，并能獲取較高經濟與社會效益的綜合性產業群體。

西部城鎮的綠色產業發展關鍵在于改變當前過分依賴資本密集型產業尤其是采掘業、初級原材料加工業的產業發展現狀，通過充分發揮人力資本的作用，大力培育和采用高新技術，使西部地區產業發展向資源綜合利用和產品深加工方向轉移，同時制造業應從大型城市轉移到中小型城市，大型城市的比較優勢和未來增長潛力在于商業和金融服務，推進現有城市的產業結構轉型，在新興城市發展具有高附加值，低環境影響的工業以支持城市功能。大力推廣節能、節水、節料技術，降低城市資源消費總量，從源頭上控制產業污染排放。

4.4立足功能分區并結合城鎮化戰略格局優化城鎮化發展4.4.1依托國家主體功能區劃優化城鎮化發展格局

西部地區的城鎮空間布局必須與主體功能區規劃保護一致，以確保區域城鎮化建設不會對區域資源環境承載能力造成破壞。西部重點開發區基本位于國家“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中，對于這些地區，應當以現有區域中心城市為核心，重點培育能有效帶動區域經濟發展的大城市群，以期形成“多中心”的西部城鎮空間格局。

西部限制開發區包括農業主產區和重點生態功能區兩類，由于其主要功能在于提供農業和生態產品，城鎮化建設方面應當實施“據點”式開發戰略和“內聚外遷”的城市發展與人口政策，將重點放在發展現有城市、縣城和有條件的建制鎮上，使之成為地區集聚經濟、人口和提供公共服務的中心，盡量避免城鎮擴張。

4.4.2結合“兩橫三縱”城鎮化戰略格局推進城市群建設

西部重點開發區基本位于國家“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中。對于這些地區，應當以現有區域中心城市，如成都、重慶、西安等為核心，重點培育能有效帶動區域經濟發展的大城市群，如“成渝城市群”、“南北欽防城市群”、“關中城市群”等，以期形成“多中心”的西部城鎮空間格局。

城市群的建設可以以成渝城市群、南北欽防城市群、關中城市群、天山北坡城市群、蘭白西城市群、滇中城市群、黔中城市群、呼包鄂城市群、銀川平原城市群、酒嘉玉城市群等城市群為主，結合這些城市群的自身優勢，制定合理的發展策略[17]。不同城市群建設重點可能各有側重。如成渝城市群建設重點應在于打破城鄉行政體制的分割和市場封鎖，努力實現區域內資源和生產要素的自由流動和優化配置，為產業重組和自我創新能力的培養創造條件；蘭白西城市群應當充分結合區域內的資源優勢，大力發展石油化工與有色金屬循環經濟，帶領區域資源型產業走向綠色發展道路；而呼包鄂城市群宜大力發展循環經濟，提高資源利用效率，引導現有資源型產業改革；大力發展新興產業，改變區域經濟發展過分依靠重工業生產的格局。

（編輯：溫武軍）

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