中國在氣候變化談判資金機制演變進程中的挑戰及應對

摘要 氣候變化是當今人類社會面臨的最嚴峻的全球性環境挑戰之一，氣候變化談判關乎各國在氣候秩序中的權力與義務，涉及到各國經濟發展的根本利益，已經成為國際政治博弈的新舞臺。根據聯合國氣候變化框架公約和巴厘路線圖精神，發達國家應承擔起歷史責任，向發展中國家提供新的、額外的、可持續的、可預測的資金支持，幫助其應對氣候變化的不利影響。但是，由于發達國家缺乏履行公約義務的政治誠意，長期以來在資金問題上同發展中國家展開了艱苦的斗爭。哥本哈根會議后，全球應對氣候變化資金呈現出資金來源多樣化，資金規模逐漸縮水，資金治理機制對發達國家出資約束力近一步降低的趨勢。各利益集團圍繞資金機制談判展開激烈博弈，歐盟與美國正在逐步突破“共同但有區別的責任”原則，爭奪氣候變化談判領導權并力圖將我國拉入出資國之列，發展中國家陣營逐步分化為“基礎四國”、“小島嶼國家”、“最不發達國家”等，保持共同立場難度日漸增大。盡管綠色氣候基金在德班會議后正式啟動，若無資金注入，也只能為未來資金機制談判帶來不確定性。面對上述形勢，我國應堅持公約基本原則，堅持發展中國家定位，加強綜合研究及前瞻性判斷，以積極的姿態和務實的態度參與應對氣候變化的國際談判，以爭取自身的發展權益，維護國家核心利益。同時，探索在當前發展階段下發展低碳經濟和建立低碳社會的路線圖，不斷提高減緩和適應氣候變化的能力，實現自覺減排，為全球應對氣候變化做出積極貢獻。

關鍵詞氣候變化；談判；資金機制；綠色氣候基金

中圖分類號X22文獻標識碼A文章編號1002-2104

氣候是人類賴以生存的自然環境，是經濟社會可持續發展的重要基礎資源[1]。氣候變化談判問題的表面是環境問題，其背后的發展空間、產業競爭力、國際政治領導權等利益問題涉及到各國經濟發展的根本利益，因此，氣候談判問題歸根結底是經濟發展問題[2]。德班會議（COP17）結束后，隨著德班平臺（ADP）談判啟動這一里程碑性成果，全球應對氣候變化的政治經濟秩序步入新時期。資金機制問題無疑是未來氣候談判的核心議題之一，它的演變一方面反映出各利益集團在其國內政治經濟利益驅動下的角力，另一方面也映射出聯合國氣候變化框架公約（以下簡稱“公約”）履約模式與格局正在發生變化。

1氣候變化談判資金機制演變進程

1.1資金問題各方分歧加大，治理框架或將大幅調整

資金機制是氣候談判的核心議題，其關鍵博弈點主要體現在三個方面：資金來源、資金規模及資金治理機制。因此，談判各方均希望通過這三個方面的角力來掌控資金議題談判方向，以實現其總體布局。這三個方面也最能反映出近年來資金議題的談判形式與發展趨勢。

1.1.1資金來源

2009年哥本哈根會議（COP15）上，發展中國家要求發達國家提供新的、額外的、充足的、可預期的、可持續的公共資金支持，保障公約全面、有效、持續地實施，然而未明確資金具體來源。坎昆會議（COP16）重申了發達國家的出資義務，發達國家逃避拿出公共財政預算資金，強調資金來源的多樣化，發展中國家做出妥協。COP17上，發達國家繼續推卸責任，強調創新性資金的作用，力推以碳市場、私人部門及多邊開發機構撬動市場資金，并企圖將發展中國家，尤其是發展中大國納入強制減排及供資體系中，迫使發展中國家承擔氣候變化減排成本。在剛剛閉幕的多哈會議（COP18）上，考慮到資金的可持續性，發展中國家敦促所有發達國家締約方通過包括公共和私營部門、雙邊渠道和多邊渠道、以及替代性資金在內的多樣性資金來源，不斷擴大氣候資金規模。整體上看，資金來源呈現出由公共到私營，由單一到多元，由發達國家出資到主要經濟體共同承擔的趨勢。

1.1.2資金規模

《哥本哈根協議》對資金規模做出初步安排，要求發達國家2010-2012年間提供300億美元資金作為快速啟動資金，并從2020年開始提供每年1 000億美元的長期資金用于發展中國家應對氣候變化。COP16上，發達國家為2020年后每年提供1 000億美元長期資金限定了使用條件，即發展中國家需開展實質性的減緩行動并保持一定透明度，同時堅持資金規模取決于發達國家單方面出資意愿而非發展中國家的切實需求。在發達國家提供的資金落實情況報告中，也僅是采用“新瓶裝舊酒”的手段，將原來的發展援助資金改貼氣候標簽。COP18上，發達國家宣稱已超額完成的快速啟動資金，由于存在嚴重重復計算及透明度不足的問題，被發展中國家評價為既不“快速”，也未“啟動”。發展中國家敦促發達國家盡快設計資金分配計劃的路線圖，為實現2020年起每年1 000億美元的目標做出具體、可預見、清晰的安排；在2013-2015期間的出資規模至少達到600億美元，避免出現資金空檔期。盡管從COP17開始，發達國家并未就資金規模進行過多糾纏，然而當前美國失業率居高不下且經濟增長乏力，歐洲主權債務危機愈演愈烈，日本經濟陷入負增長的同時又連續遭受自然災害打擊，發達國家落實供資義務的希望愈加渺茫。總體看，資金規模呈現出由多到少，由協議到計算，由義務、無條件出資到自愿、設立附加條件供資的變化態勢。

潘尋等：中國在氣候變化談判資金機制演變進程中的挑戰及應對中國人口·資源與環境2013年第10期1.1.3資金治理機制

全球環境基金（GEF）成立于1990年，是目前公約下已發揮作用的規模最大的資金機制，其資金量高達100億美元。但是，發達國家作為出資方掌控了資金實際主導權，且GEF同時作為氣候變化、生物多樣性、持久性有機污染物等多個國際公約的資金機制，通常更注重資助具有全球環境效益的大型減緩項目，致使大部分資金流向發展中大國。為改變發展中小國資助不力的狀況，2001馬拉喀什會議（COP7）決定設立氣候變化特別基金（SCCF）、最不發達國家基金（LDCF）和適應基金（AF），以彌補GEF的不足。COP17上，綠色氣候基金（GCF）正式啟動，公約終于有了屬于自己的、相對獨立的資金機制；在公約下設立常設委員會，具體履行資金機制總體監管協調職能，并對所有發達國家出資情況進行測量、報告、核實；同時設立ADP，對2020年之后的國際氣候制度做出安排。

從目前各資金機制發展趨勢看，AF規模有限，清潔發展機制籌集資金又遇瓶頸；SCCF、LDCF規模同樣有限且受援國資格和所支持活動具有局限性；GEF在氣候變化資金治理中的作用正在逐步弱化，與GCF能否有效協調整合尚存較大不確定性；上述基金如不能形成發達國家定期按比例分攤認捐的機制，對發達國家形成約束性資金義務，無非是發達國家多開出的幾張“空頭支票”，無法對廣大發展中國家應對氣候變化提供充分、穩定、有效的資金支持。盡管GCF正式啟動，其治理結構與運行模式尚未成型，若無資金注入，GCF將成為空殼，對未來氣候融資制度造成負面影響，更為未來氣候變化資金機制談判帶來不確定性。綜合以上公約下各基金發展與運行現狀，不難推測今后幾年內公約資金機制框架或將發生重要調整。

1.2國際氣候談判主導權博弈激烈，發展中國家保持共同立場難度日漸增大長期以來，發達國家同發展中國家圍繞資金問題展開了激烈博弈。發達國家利用資金問題實現對發展中國家陣營的分化瓦解，發展中大國將資金作為平衡其他談判議題的一張王牌，而小島國及最不發達國家強調資金獲取的優先性，政治立場左右逢源。

COP13上，為達成“巴厘路線圖”，歐盟不屈不撓地將美國納入旨在減緩全球變暖的新協議的談判進程中，要求所有發達國家必須履行可測量、可報告、可核實的CO2減排責任，然而，歐盟在“京都議定書”（KP）第一承諾期期間獨撐大局的能力和意愿都有所下降。圍繞氣候變化國家談判，傳統的發達國家與發展中國家對峙的形勢發生了變化，發達國家由統一陣營發展成為努力推動KP執行的歐盟與試圖脫離或靈活執行KP的傘形國，談判陣營逐漸呈現出歐盟、傘形國及發展中國家“三足鼎立”的局面。

COP15正值奧巴馬政府上臺時期，其在氣候問題上的立場幾乎全與小布什政府相左，美國渴望爭奪氣候變化問題話語權，扛起“綠色新政”的大旗進入與歐盟爭奪氣候變化領導權的競爭中。歐盟將中國、印度等發展中大國定義為“發達的發展中國家”，力圖使其承擔量化減排指標，并在資金分配上制造矛盾以分散其合力，這使得歐盟難得到發展中大國的擁護。COP15的失敗是“三足鼎立”矛盾的升級，國際陣營又一次發生變化：歐美爭奪氣候變化領導權，發展中國家陣營遭遇分化。

COP16期間，歐盟汲取了一年前的教訓，在氣候變化談判博弈中采取“化整為零”的新手段：既不直接與美國爭奪話語權，也不直接要求發展中國家減排，而是自立規則，將其氣候談判中的主張化作針對行業的多個計劃或法案，如航空航海稅，以這種經濟負擔給航空市場規模龐大的美國和航空市場逐步增大的發展中國家施加沉重壓力。美國試圖推動“碳關稅”，以更加嚴格的環境標準制約發展中國家高能耗、高排放、低能效的生產模式，同時降低甚至逆轉發展中國家出口商品的比較優勢。至此，歐盟和以美國為首的傘形國終于“殊途同歸”，企圖以自己制定的“游戲規則”為發展中國家的經濟增長制造障礙，并以自身在低碳經濟發展中所擁有的競爭優勢帶動經濟復蘇，進而搶占金融危機過后的產業制高點，確立在低碳經濟時代的世界領袖地位。

COP17后，各方關于氣候變化的博弈日趨激烈。歐盟、傘形國、基礎四國、小島國聯盟和最不發達國家等在KP第二承諾期等關鍵性問題上分歧嚴重。歐盟深陷債務危機仍扛減排大旗，其戰略意圖比較清晰，通過積極推動氣候談判進程，堅持KP第二承諾期，既不讓自己背上KP“終結者”罪名，占領氣候變化談判道德高地，又希望通過啟動新條約談判，將美國、中國、印度等主要經濟體同時納入具有法律約束力的減排框架，達到“變雙軌為一軌”的政治目的。美國面對當下談判熱點問題態度表現較為低調，并未在一些主要的問題上咄咄逼人，力圖通過ADP對發展中國家施加更大的壓力；日本、加拿大、新西蘭、俄羅斯更是先后退出KP，成為眾矢之的。小島國聯盟和最不發達國家對在KP和長期合作行動上的談判失去耐心和信心，他們開始采取雙拳出擊、左右開弓的策略，要求發展中大國同樣承諾減排目標，意圖直接獲取歐盟通過雙邊形式進行的資金援助。與此同時，基礎四國由于遭遇著同樣的處境和有同樣的利益訴求而更緊密地團結在了一起，成為氣候變化談判中更醒目的利益集團。

1.3共同但有區別責任原則面臨突破，發展中國家出資壓力日益增大發達國家企圖跳出公約和KP框架，突破共同但有區別責任原則。強調私營部門和碳市場作為長期資金來源的作用，并積極開發利用航空航海稅等創新資金來源，變相將發展中國家納入供資體系中，迫使發展中國家承擔氣候變化減排成本。

COP17上，歐盟聯合最不發達國家、小島國，力推將航空航海稅作為應對氣候變化長期資金來源之一，要求發達國家和發展中國家無區別地為CO2的排放進行支付。將航空航海稅納入歐盟碳交易中心將鞏固和加強歐洲在全球碳限制領域的領導地位[3]，盡管相關提案沒有寫入最終案文，但隨著國際民航組織（ICAO）和國際海事組織對市場機制問題的極力推進，有可能形成倒逼趨勢，對公約下的資金機制談判施加影響。2012年年初，歐盟不顧其他國家的強烈反對，單方面將航空業納入其排放貿易體系；11月12日，又以全球碳排放問題國際協商已有進展為由，宣布在2013年秋季，即ICAO大會之前，暫停對非歐盟航空公司進出歐盟的航班征收碳排放稅。航空航海業的做法極易被其他行業效仿，在公約多邊機制談判進展緩慢，“創新性資金”屢次受阻的情況下，發達國家意圖轉嫁出資責任，以行業為突破，在為發展中國家“高碳經濟”增長帶來新的障礙的同時，引導資金機制談判進程。

2我國在國際環境治理中的挑戰及應對

2.1國內經濟持續快速發展，我國傳統定位面臨挑戰

現階段我國處于發展中國家陣營，并不承擔公約規定的責任和義務。但隨著綜合實力的快速發展，我國在氣候談判中面臨的壓力將會越來越大。第一，我國國內生產總值（GDP）增速世界領先。預計到2020年中國經濟總量有可能超越美國成為世界第一[4]。經濟實力的高速發展使我國在氣候變化領域面臨空前壓力，不僅導致我國獲得資金援助的難度越來越大，要求我國承擔更多責任的呼聲也越來越高。第二，我國已經是溫室氣體第一排放大國，現階段國情決定了在今后相當長一段時間，溫室氣體排放總量還將繼續增加，預計到2015年我國的排放總量將相當于美國和歐盟的總和[5]。第三，人均溫室氣體排放量低的優勢將日趨弱化。據荷蘭環境評估局研究數據顯示，2011年我國人均二氧化碳排放量為7.2 t，高于全球4.8 t的水平。盡管仍遠低于發達國家，但繼續以人均排放量低作為論據已逐漸喪失說服力[6]。

發達國家宣揚“碳排放大國責任論”，力圖把我國拉入出資國之列；發展中國家，特別是小島國和最不發達國家，也傾向于要求我國盡快達到碳排放峰值，并出資應對全球氣候變化。2012年6月20日，溫家寶總理參加聯合國可持續發展大會并宣布，中國將安排2億元人民幣開展為期3年的國際合作，幫助小島國、最不發達國家、非洲國家等應對氣候變化；同時，為推動發展中國家可持續發展，向聯合國環境規劃署信托基金捐款600萬美元[7]。“十八大”報告再次強調，“我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”，因此，我國應堅持國家定位，利用好發展機遇期，努力延長不具法律約束力供資義務期；樹立戰略眼光，避免今天的制度安排成為未來的負擔，為國內創造更大的發展空間；維護我國大國形象，繼續堅持共同但有區別責任原則、公平原則、各自能力原則，承擔自己應盡的國際義務，同國際社會一道積極應對全球氣候變化。

2.2發展中國家集團日漸分化，我國戰略依托面臨挑戰隨著氣候變化談判的進行，發達國家合流、發展中國家分化的趨勢日漸明顯。發達國家一致要求建立全球統一的減排機制，在KP續存、建立全球碳市場等方面也趨于一致。反觀發展中國家，處境不同，關注點各異，利益取向也不一致，內部“立場相近”區域集團逐步分化，進一步凸顯發展中國家內部利益分化和訴求差別，加上發達國家的分化瓦解，發展中國家在具有法律約束力的全球協議、長期減排目標、資金機制等方面形成集團立場的難度越來越大。比如：小島國、最不發達國家對資金的迫切渴求導致其對我國產生了微妙的排斥心理。我國將面臨更多來自發展中國家內部的壓力。因此，我國應以基礎四國為依托，推動并強化“發達國家逃避公約出資責任”的外部輿論，敦促發達國家加快增資進程；通過雙多邊渠道積極開展南南合作，有選擇、有條件、有步驟地對其他發展中國家進行資金、技術援助，在發展中國家內部團結一切可以團結的力量，營造有利于我國的國際氛圍和發展空間。

2.3發達國家強制推行“創新性資金來源”，我國發展空間面臨挑戰利用航空航海領域市場機制措施籌集資金是發達國家“履行”公約出資義務的有效方法。既突破了共同但有區別責任原則，將發展中大國納入出資范圍，又可成為“規則”的制定者，從而掌握了“游戲”的主導權。所以說，發達國家這一舉措不僅僅是應對氣候變化的策略，更是一個國際政治經濟學的決定。

從我國發展角度來看，短期內，國內航空公司為減少購買配額成本勢必減少航班量，國際海運設立排放上限交易方案將嚴重制約我國海運業發展空間，抵制航空航海稅作為創新資金來源符合我國利益。但長期來講，其不失為一種趨利的選擇。在資金機制談判中，發展中大國的出資壓力日益明顯。隨著我國經濟總量的穩步發展，2020年我國在建成小康社會之后，在發達國家施壓和無法獲得發展中國家支持的情形下，我國很可能需要承擔公約出資責任。在這種形勢下，利用航空航海等國際公共資金、合理規避國內公共財政資金的出資壓力，是履行我在公約下“出資”責任的較好選擇。因此，我國應堅持以發達國家公共資金為主、碳市場和私營資金為輔的基本立場；利用國內碳強度減排的政策機遇，盡早針對全球碳市場、航空航海稅、碳稅等“創新性資金”來源及綠色經濟、低碳金融體系開展前瞻性研究；保持和主要發達國家的適度接觸和磋商，研究其戰略戰術，掌握其策略本質及潛在利益空間；有針對性地研究國內、國外市場對接機制，以科技進步為支撐，推動我國傳統產業低碳化改造，為南南合作中環境友好型技術的輸出做好戰略儲備，真正做到轉“危”為“機”。

2.4綠色氣候基金艱難啟動，我國在國際環境治理中的話語權面臨挑戰GCF從長期來看有可能發展成為主導性的氣候變化資金機制，而基金的控制權事關今后氣候資金機制和氣候融資的總體形勢。基金董事會共有24位成員，平衡代表發達國家和發展中國家，由于董事會成員將直接參與新基金的設計，各國為掌握話語權，切實維護自身利益，都希望進入董事會參與新基金治理，因此董事會最終名單的確認工作顯得格外激烈和艱難，通過積極爭取和磋商協調，我國已順利當選GCF亞太區發展中國家董事會成員。董事會分別于2012年8月和10月在瑞士和韓國召開兩次會議，就董事會工作規劃、基金行政經費預算、臨時秘書處工作安排等一系列議題展開協商，并投票確定韓國為基金東道國。COP18上，各方圍繞GCF未來工作安排、COP對GCF的工作指導、增資進程等問題進行了激烈討論，發展中國家普遍希望加強COP對GCF的指導和監督，要求盡快實現基金業務全面運行并敦促發達國家向基金注資；發達國家則強調基金的獨立性，認為應優先考慮基金的業務模式、私營部門機制、結果管理模式等問題，不愿就基金業務開展和增資進程設定時間表。GCF從長期來看有可能發展成為氣候變化領域主導性的資金機制，也可能成為發達國家限制發展中大國的工具，作為董事會成員，我國應通過積極參與GCF的治理和運行，引導基金的規則制定，為我國未來的發展留下空間；有效提升我國在國際事務中的話語權和代表性，增信釋疑，緊密團結廣大發展中國家，為國內發展創造有利外部條件。

3結論

應對氣候變化是國際社會普遍關心的問題，圍繞這一問題可能導致全球新舊經濟模式的更替和國際政治格局的重大調整。作為世界上最大的發展中國家和重要的新興經濟體，中國承擔國際量化減排義務的國內動力和國際壓力都將進一步增大。建設性地參與氣候變化資金機制談判是落實“十八大”提出的“堅持共同但有區別責任原則、公平原則、各自能力原則，同國際社會一道積極應對全球氣候變化”的重要組成部分。因此，應牢牢抓住氣候問題引發的全球政治經濟變革機遇，一是堅守底線，堅持公約基本原則，堅持我國發展中國家定位，竭力延長不具法律約束力供資義務的時間；二是創新思維，在堅持以發達國家公共資金為主、碳市場和私營資金為輔的立場同時，盡早開展戰略研發，研究創新國內碳市場交易機制和低碳金融制度體系；三是統籌內外，堅持積極參與甚至引導國際談判，逐步建立、健全國內有中國特色的應對氣候變化投融資機制，在實現自身可持續發展和新一輪國際較量中覓得戰略平衡；四是科學應對，盡快制定適應氣候變化的國家戰略，尤其是針對新形勢下的全球氣候談判拿出關鍵問題的有效應對方案，為我國的經濟社會發展爭取更大的空間。

（編輯：李琪）

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