中國土地財政地域差異與轉型研究

摘要 土地財政是當前政府管理中的熱點問題，分地域研究土地財政差異情況，對于提出科學合理的轉型對策具有重要的理論與現實意義。總結土地財政各項收入來源發展概況，考慮土地儲備抵押融資為借債收入，故只以土地出讓金與土地、房產稅收計算1999-2010年全國31個省（市）土地財政收入總規模，同時考慮各省（市）年均土地財政收入規模占地方財政總收入的比重（貢獻率），找出土地財政情況地域差異的基本規律。進一步采用SPSS19.0層次聚類分析方法，將全國31個省（市）土地財政情況劃分為5種集群類型：土地財政發展期、較旺盛期、旺盛期、中期、后期。從土地財政收入規模與增長趨勢及對地方財政總收入的貢獻程度，分析各集群土地財政情況存在差異的原因。在此基礎上，考慮土地財政不可持續性及存在的諸多弊端，針對不同集群地域從國家層面制度改革、征收物業稅、改變土地財政為動力源泉的城市化、發揮閑散土地的財政作用等4方面，提出土地財政轉型的政策建議。

關鍵詞地方政府； 土地財政； 地域差異； 轉型

中圖分類號F301.0 文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）10-0151-09

土地財政是指中國社會轉型時期，以地方政府為主體、高度依賴其行政區內的土地資源所進行的財政收入（土地租、稅、費及抵押融資）與支出活動及利益分配關系，且土地相關財稅收支占地方政府總收支比重較高的財政運行狀態，其中土地出讓金收入是地方政府土地財政的主體[1-4]。

1994年國家實施了分稅制改革，目的是提高中央財政收入在全國財政總收入中的比例，1991年該值36.3%，1994年上升到45.0%，2010年則達到47.3%。分稅制改革后地方政府的事權范圍卻有增無減，形成財政收入與支出間的缺口，中央和地方政府的財政收支狀況與分稅制改革前相比呈現“反向剪刀狀”。分稅制改革明確了土地出讓金及房地產業、建筑業的營業稅是地方政府可以獨享的，從此，土地財政作為一種新型的政府運行模式在全國迅速開展[5]。土地性質的財稅收入占地方財政總收入比例逐年增長，1991年該值為3.3%，1994年為20.4%，到2010年飆升到60.2%。可以看出，土地性財稅收益成為地方預算外財政收入的支柱與彌補財政資金短缺的“有效”途徑與“理性”選擇。

自1978年改革開發后，黨和國家將工作重心轉移到經濟建設上來，并確立了政治集權的、以GDP為主的地方官員政績考評體系，使得地方政府成為了城市“經營者”，本質上卻是以“經營城市”之名來行“經營土地”之實。按照國家《憲法》與《土地管理法》規定，地方政府是其行政區內土地產權代表與農地城市流轉補償的唯一合法中介。因此，微觀范圍內的公有屬性使土地資源從虛幻上變得不再稀缺，為地方政府擴大“征地、批租”規模獲取財政收入提供了充分的制度保障[6]。進入21世紀以來地方政府越發依賴土地財政，引發了農民權益受損、土地違法、城市畸形發展、房地產價格非理性快速上漲以及新興起的撤村并居導致的農民“被上樓”等諸多弊端。

土地財政現象已成為社會廣泛討論的熱點問題并引起學術界廣泛關注，對其研究主要集中在全國范圍內土地財政總體的形成驅動因素、正負效應、改革轉型上，并取得了大量的、具有重要價值的學術科研成果。但是中國幅員遼闊，各地區的經濟社會發展與土地財政狀況存在較大差異，現有研究中，針對不同地域土地財政進行系統分析和比較以及在此基礎上提出轉型建議的還比較少見。本研究采用1999-2010年中國31個省（市）土地財政收入數據（鑒于數據的獲取性，未包含我國香港、澳門和臺灣地區），對土地財政收入規模進行了估算和比較；同時考慮各省（市）土地財政收入規模占地方財政總收入的比重（貢獻率），采用聚類分析方法，將全國31個省（市）土地財政情況劃分為5種集群類型，并根據各集群地域土地財政差異規律與原因及實際狀況提出轉型的政策建議。

王玉波等：中國土地財政地域差異與轉型研究中國人口·資源與環境2013年第10期1地域土地財政收入規模估算

1.1土地財政各項收入來源發展的概況

首先，土地出讓獲取高額的土地出讓金收入。土地出讓金指地方政府作為城鎮國有土地的所有者將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者時收取的地租資本化的費用，即土地批租價格，也可稱為土地資源價格[7]。土地出讓金收入也是狹義的土地財政，它是地方政府預算外收入的主要來源，在土地財政收入中占據主導地位。如2010年全國土地性財稅收益為33 994.3億元，其中土地出讓金收入27 464.5億元，占土地財政收入總規模的80.8%。1999-2010年國有土地出讓面積與出讓金收入見圖1。

在1999年全國國有土地出讓面積為45 390.7 hm2，出讓金為514.3億元，平均地價為113.3萬元∕hm2；到2010年國有土地出讓面積達到293 717.8 hm2，出讓金為27 464.5億元，平均地價為935.1萬元∕hm2。12年間國有土地出讓面積增加了5.5倍，出讓金收入增加了52.4倍，平均土地出讓價格翻了3翻。可以看出，中國國有土地出讓數量與獲取的出讓金及土地價格總體呈現出顯著圖1國有土地出讓面積與出讓金收入規模（1999-2010）

Fig.1National land transfer scale and land transfer revenue （1999-2010）

數據來源：2000-2011年《中國國土資源年鑒》。

的上升趨勢。

其次，建筑、房地產業發展產生的稅費收入。1987年國務院決定開始征收耕地占用稅，1988年國務院頒布的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定在全國范圍內開征城鎮土地使用稅。1994年分稅制改革，新開征土地房產交易環節的土地增值稅。當前土地、房產稅收包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅及相關稅種。目前土地、房產收費各省（市）情況不盡一致，這些收費種類繁雜，其中部分收費的透明性較差，無法建立全國性的數據庫。全國1999-2010年耕地占用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅等土地、房產直接相關稅收規模變化情況見圖2。

耕地占用稅、房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅收入規模在1999年依次為33.0億元、183.4億元、96.0億元、59.1億元、6.8億元，這5種稅收之和為378.2億元；到2010年5種稅收規模依次上升到888.6億元、894.1億元、2 464.9億元、1 004.0億元、1 278.3億元，這5種稅收之和達到6 529.8億元，12年間各自依次增長了25.9倍、3.9倍、24.7倍、16.0倍和187.0倍。土地、房產稅收收入增長趨勢非常顯著，其原因就是這些稅收能夠為地方政府完全占有，所以，成為了地方政府重點建設的稅收來源，從而使其以較快速度增長。

最后，土地抵押借債融資獲得的財政收入。《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，因此理論上也就不允許其直接向銀行借款。2001年國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。于是，以土地為抵押進行貸款成為城市基礎設施建設融資來源的主要渠道，運作方式為地方政府以土地儲備中心、政府性公司和開發區為載體向銀行進行土地抵押獲得貸款。由此形成了土地儲備抵押貸款→城市基礎設施建設→獲取土地出讓金→獲取土地、房產稅費收入→新征（農）地增加土地儲備的斂財循環[8]。根據2009年和2010年的《中國國土資源公報》數據顯示，地方政府土地抵押面積為21.7萬圖2土地房產相關稅收收入規模（1999-2010）