論當前我國構建行政公益訴訟制度的合理性和可行性

摘 要：行政公益訴訟是一種為了維護社會公共利益而進行訴訟的一種新型訴訟模式，它與為了維護私人利益而進行地訴訟有很大的區別。本文論述了行政公益訴訟制度的涵義和特點是什么、構建該制度的合理性和可行性，分析了目前在我國構建該制度仍然存在的阻礙。

關鍵詞：行政公益訴訟；社會公共利益；構建

[中圖分類號]：D915.1 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-32--02

2013年1月1日開始實施的新民事訴訟法新增了民事公益訴訟的規定，即“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”①，這為我國構建行政公益訴訟積累了實踐經驗。隨著涉及損害社會公共利益典型案例的頻繁出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已越發引起社會的普遍關注。仔細分析，我們不難發現出現這些案例的共同原因是國家權力的濫用和對權力的制約不夠，許多不當、違法行為為了謀取個人、地方或部門的利益不惜以損害公共利益代價。要想更好地維護社會公共利益，僅僅靠權力之間的相互制約是不夠的，通過權利對權力的制約是一種更為有效的方式。為此我們有必要對行政公益訴訟制度進行相關的理論研究，并在立法和司法上構建和完善該制度，最終將該制度付諸實踐。這樣才有利于監督行政機關的依法行政、有助于保障社會公共利益。

一、行政公益訴訟的涵義及主要特點：

所謂公益訴訟是基于保護社會公共利益而提起的訴訟，其有別于為保護個體權益而提起的個人或私益訴訟。多數學者認為行政公益訴訟應是國家機關、公民、或其他社會團體認為行政機關或其他公共權力機構的作為或者不作為的行為侵害了或可能侵害國家利益、社會公共利益的時候，均可以根據法律的規定以自己的名義或者申請人民檢察院向人民法院提起訴訟，人民法院依法進行審理和判決的一種特殊的行政訴訟形式。行政公益訴訟與一般傳統訴訟相比有明顯的區別，其主要特點如下：

（一）具有特殊的目的性

行政公益訴訟維護的不是私人利益，而是公共利益。其最終的落腳點是通過賦予公眾訴訟權從而達到維護社會公共利益和監督行政機關依法行政的作用。

（二）原告具有廣泛性

行政公益訴訟中的原告方不一定是特定的，并非要與案件有直接的利害關系，其原告既可以是特定的國家機關，也可以是公民和其他社會團體。

（三）具有顯著的預防性

在行政公益訴訟中，并不要求一定有損害事實發生，只要能證明公共利益有存在被侵害的潛在可能，原告即可提起訴訟。

（四）判決的效力具有擴張性

由于行政公益訴訟中，行政機關侵害的是社會公共利益。因此，在行政公益訴訟中能夠提起公益訴訟的原告會有很多，而向法院提起訴訟的一般只有其中的某個人或某些人。為了避免重復訴訟，浪費國家的司法資源，法院判決的效力不能僅僅針對訴訟當事人，應該是對所有具有原告資格的人都能產生效力。

（五）受案審查的嚴格性

行政公益訴訟原告的廣泛性使得法院對其審查必須嚴格，因為對于損害公共利益的行為很多公民或者組織都可以提起訴訟，如果不嚴格審查將可能出現同一案件被提起多次訴訟的情況。

二、當前我國構建行政公益訴訟所存在的障礙

目前我國侵害社會公共利益的問題日益凸顯，社會上越來越多的人都希望國家建立行政公益訴訟制度。但在目前要想在我國建立行政公益訴訟制度仍然存在不少障礙，主要表現在：

（一）立法層面的缺失

我國現行的《行政訴訟法》對公益訴訟沒有做出任何的規定。因此在提起公益訴訟時公民缺乏必要的法律依據。更有甚者，該法實際在一定程度上是排斥行政公益訴訟制度的，如對行政訴訟起訴條件的規定“強調了原告必須與案件事實（具體行政行為）有利害關系，即原告必須是行政機關具體行政行為的相對人，否則不予受理”②。行政公益訴訟制度立法層面上的缺失對我國構建該制度形成了一定的阻礙。

（二）傳統觀念的束縛

我國長期以來深受儒家哲學思想的影響，“不在其位，不謀其政”、“各自自掃門前雪，休管別人瓦上霜”等思想廣泛存在我國公民的頭腦中，很少有人愿意就自己利益無關的事去和行政機關“打官司”。

（三）現代司法理念的薄弱

我國是成文法國家，判例不是我國法律的淵源。在我國法官不能創造法，只能根據現有的制定法的規定進行審判。面對在行政領域出現的這些侵害公共利益的案件，由于目前在立法上沒有行政公益訴訟制度的規定，法官往往會以法無明文規定為借口做出不予受理或者在受理后做出駁回起訴的裁定。我國在保護社會公共利益方面實體法和程序法缺失以及現代司法理念的薄弱，導致了民眾缺乏維護社會公益的途徑。

（四）專業知識的限制和高額費用的壓力

行政公益訴訟案件所涉及的知識面多而雜，其中不乏涉及尖端科技知識和特殊方法的，若要想贏得訴訟勝利當事人需要有相當全面專業知識和扎實的法律基礎。因牽涉面大、影響力大，對于普通的個人甚至一般公益組織來說行政公益訴訟的訴訟費用都是難以承受的。專業知識的限制和高額的訴訟費用無疑打消了人民參與行政公益訴訟的積極性。

三、構建行政公益訴訟制度的依據

目前在我國對行政行為缺乏深層次監督，而且帶有行政公益訴訟性質的案件正在日益增多，在我國行政公益訴訟制度的構建應及早的提上法制建設議程。構建行政公益訴訟的依據如下：

（一）構建行政公益訴訟制度的理論依據

1.對公共性權利司法應提供保護

作為法治社會，應該尊重公民的權利，包括社會的公共權利。在法治社會，公民享有哪些權利總是通過法律來確認和規范的，公民權利主要表現為法律權利。我國從憲法和普通法律兩個層面為保障公民權利提供了法律依據。 但僅靠制度根據社會公共性權利是不能得到保障的，還必須有制度保障。正所謂“無救濟即無權利”公民要獲得實質性的權利，就必須賦予權利受侵害者獲得司法上救濟的權利。總的來說，公民的社會公共性權利，不僅需要法律的實體賦予，即法律上的明文規定，還需要程序上的可訴性，即訴訟制度的保障。

2.私人力量對國家權力的制約

國家權力是一種具有合法強制力的力量，其力量之強大，一般情況下任何其他的力量都沒有辦法能夠與之抗衡。那么當國家力量為惡時，后果是相當嚴重并且難以阻擋的。現代民主、法治社會就是要提前預設相應的制度阻擋國家權力為惡。西方民主法治國家多采取“三權分立”的做法來阻擋國家權力為惡。當行政權、立法權、司法權三權分立時，這三種權力是相互獨立的且相互制約的，這在一定程度上制約了國家權力。而在我國對行政權進行制約是通過各種監督主體的監督來實現的。如果監督落到實處對行政權可能還會有所約束，然而大部分監督都流于形式。在我國如果政府行為損害了社會公益，但沒有直接損害私人利益，普通公民就無法向法院提起訴訟，而只能由另一種公權來糾正，以公權制約公權。這樣只會造成公權系統日益擴大同時行政機關運作效率也會降低。公民在司法上沒有救濟從而喪失了獲得各種權利的途徑，違背了人民民主權利的根本法理。所以我們需要從權利資源的整體配置和權力的合理約束上著手，構建行政公益訴訟制度，把起訴權賦予給社會大眾，運用私人力量，通過司法審查的手段，對行政權力加以制約。以公民的權利制約國家權力，這樣會有利于監督國家機關依法行政，也有利于社會公眾對社會公共利益的保護。

3.訴的利益觀之更新

訴的利益在傳統意義上是指當個人權益受到侵害或與他人存在糾紛時，需借助訴訟程序予以救濟的必要性。通常法院是以“訴的利益”這一訴權要件作為裁判的依據。按照“無利益即無訴權”的原則，若無訴的利益則沒有原告資格。因此，是否具有訴的利益是法院決定是否受理以及確定是否有原告資格的依據。當公共權益受到侵害而又無明確相對人時，是否允許其他無利害關系的公民通過訴訟程序加以救濟？顯然在傳統的訴的利益觀之下是不被允許的。所以為了更好地利用訴訟手段保護社會公共利益，我國應給公民提供更多的訴訟的機會或途徑，使訴的利益的范圍盡量擴大。

（二）構建行政公益訴訟制度的現實依據

1.構建行政公益訴訟制度的必要性

（1）構建行政公益訴訟制度有利于完善行政訴訟制度、加快社會主義法治建設

我國《行政訴訟法》立法宗旨有兩個：一是保護公民、法人和其他組織的合法權益；二是監督和維護行政機關依法行使職權。兩大宗旨表明，行政訴訟中不僅應有私益之訴，還應該有公益之訴，但現行《行政訴訟法》只設立了保護公民、法人和其他組織合法權益的訴訟而沒有設立保護國家和公共利益的訴訟種類，且目前只有《行政復議法》規定了對限于規章以下的規范性文件抽象行政行為的司法審查。而抽象行政行為作用對象的不確定性，導致了相關訴訟中原告資格的不易確定。以上這些問題都可以通過建立行政公益訴訟來解決。行政公益訴訟制度的構建可以使《行政訴訟法》的具體制度與立法宗旨相符合，從而有利于完善行政訴訟制度，加快我國法治建設的進程。

（2）構建行政公益訴訟可以遏制社會公共利益遭受日趨嚴重的損害

雖然隨著社會的進步，國家管理公共事務、維護公共利益的職能有所加強，但現實中損害公共利益的事件比比皆是，比如政府追求經濟造成的環境的污染和破壞，相關部門大搞形象工程造成的土地不合理開發利用以及長期以來困擾大家已久的政策性價格壟斷等。但是在這些情況下，雖然公共利益受到嚴重損害但卻因起訴人與被訴行政行為無直接利害關系而得不到司法救濟。顯然構建行政公益訴訟制度已是社會所需，因為行政公益訴訟有利于有效保護環境公益，有利于有限自然資源的合理開發利用，有利于打破不合理的政策性壟斷價格行為等其他公共權益。

（3）構建行政公益訴訟制度在一定程度上可以監督行政機關依法行政

隨著人們民主法制意識的提高，人們對行政機關深層次的監督愿望也在加強。行政機關是代表人民參加國家事務的管理，擁有人民賦予的權力。但如果缺乏監督，將導致權力的濫用。雖然我國有很多監督行政機關的渠道，但很多都沒有起到真正的作用。在行政訴訟領域內開放行政公益訴訟，落實全民監督，不僅可以監督行政機關依法行政，還能推進社會主義民主建設，加速公平正義的實現。

2.行政公益訴訟制度建立的可行性

（1）隨著法制建設的深入，我國公民的民主法制意識普遍有所提高

當前，民主意識、法制觀念已漸入人心，人們的維權意識、公益意識日益加強。為了確保行政機關依法行政，維護社會公共利益，近年來，我國已經出現了許多具有行政公益訴訟性質的案例：如邱建東訴黃山地名案，鄭州市民葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費案等。但我們也應當看到，現階段行政訴訟過程中出現的不想告、不敢告、告不了的現象仍一定程度的存在。因此建立行政公益訴訟制度是人民群眾的普遍愿望，人民群眾對保護公共利益的這種迫切需要，構成了我國建立行政公益訴訟制度的社會基礎。

（2）訴訟理論研究的深入、法官整體素質的提高以及司法審判經驗的逐步積累都有利于建立行政公益訴訟制度、《行政訴訟法》、《行政處罰法》及諸多行政法律的頒布實施，使我國的行政法治體系日趨完備；二十年的行政法學理論研究取得了長足發展，為行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎；民事訴訟和刑事訴訟中相關立法和理論經驗以及國外的公益訴訟制度也具有重要的參考價值。而且我國各級法院在長期的審理行政案件中，已積累了相當豐富的審判經驗；在司法改革的進程中，各地都在進行法官的職業化、精英化建設，同時也在不斷吸納高學歷的法學專業人才，使得法官隊伍的整體素質日益提高，基本具備了審理此類案件的能力。

（3）有成功的實踐經驗可資借鑒。

目前，世界上已有許多國家和地區降低了原告資格門檻，建立了行政公益訴訟制度。如美國的私人檢察總長制度，英國的以公法名義保護私權之訴，法國的越權之訴，德國的公益代表人制度等。我國可以吸收和借鑒他們的成功經驗。

綜上，我國法治現狀對行政公益訴訟制度的建立提出了要求，且中國法治環境也驗證了在中國實行行政公益訴訟制度是合理的，完善的行政公益訴訟制度對我國法治進程和經濟社會發展都有重大意義。

注釋：

[1]全國人大常委會辦公廳. 中華人民共和國民事訴訟法[M]. 北京：中國民主法治出版社 2012：57.

[2]國務院法制辦公室. 行政訴訟法[M]. 北京：中國法制出版社 2013：56