發展型社會政策視角下農村中小學生“營養餐”分析

摘 要：青少年時期是一個人成長過程中營養攝入和生長發育的關鍵時期，營養攝入不足、營養不均，不但影響身體和智力發育，而且是一種巨大的人力資本損失。國家于2011年秋季學期開始實施 “農村中小學生營養膳食計劃”，俗稱“營養餐”，但實施一年多卻暴露出許多“營養餐”安全及違規操作事件。學界對 “營養餐”計劃從認知與態度、可行性及存在問題方面進行了不同分析。鑒于此，本文試從發展型社會政策視角出發對農村中小學生“營養餐”及存在問題進行深入探討。

關鍵詞：發展型社會政策；社會福利；中小學生“營養餐”

作者簡介：

第一作者：李融（1989-），女，云南永勝人，云南大學公共管理學院社會學專業2011級碩士研究生。

第二作者：李錕（1992-），男，云南永勝人，河南理工大學測繪與國土信息工程學院測繪工程專業本科生。

[中圖分類號]：C91 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-12--02

現代醫學發現，70%的慢性疾病包括糖尿病、肥胖癥、亞健康等都與人體營養元素攝取不均衡有關，營養攝入不足導致智力發育障礙、勞動能力喪失等疾病，直接經濟損失可占發展中國家國民生產總值的3%-5%[1]。青少年時期是一個人成長過程中營養攝入和生長發育的關鍵期，營養攝入不足或營養不均，不但影響學生身體和智力發育，而且是一種巨大的人力資本損失，將不利于國家未來發展。

2011年國家實施了農村義務教育學生“營養餐”計劃，為農村中小學階段學生提供營養膳食補助。學界對 “營養餐”計劃從認知與態度、可行性及存在問題方面進行了分析。鑒于此，本文試從發展型社會政策的視角對農村中小學生“營養餐”進行深入探討，以期為農村中小學生“營養餐”分析提供一個新的途徑。

一、發展型社會政策的理念及內涵

（一）發展型社會政策的理念

“發展型社會政策” 最先由著名社會福利學者詹姆斯·梅志里（ James Midgley） 20 世紀 80 年代提出。之后，經過學者們補充、完善，涵義進一步擴充，其核心目標是以增進人力資本和社會資本、改善人們的生活環境和社會關系為基礎，將經濟發展視為社會福利的一項合意、必備的要素和手段，在物質水平提升的基礎上增進人們的福利水平； 主張社會政策和經濟政策相結合，“使社會政策超越了‘由各國政府提供社會服務’這一狹義的概念，而將更為廣泛的國計民生問題包含在內”（ 安東尼·哈尼；詹姆斯·梅志里，2006）。

（二）發展型社會政策的內涵

1.中長期發展戰略

發展型社會政策倡導的是一種中長期戰略，在對待風險上更強調 “上游干預”，即對風險積極應對、事先預防，在風險轉化成社會問題之前即切斷它發生的條件和機制，降低解決社會問題的成本。即以一個中長期的戰略眼光來制定福利政策，在上游切斷問題發育的鏈條。

2.重經濟社會協調發展

傳統上一直將社會政策視作對經濟政策彌補。而發展型社會政策強調經濟發展和社會發展同等重要，社會政策是回應社會成本的，是對社會問題的預防和經濟投資，從根本上改變了社會政策是支出的觀點，認為福利性支出可實現經濟和社會雙贏。

3.重人力資本投資

發展型社會政策注重投資人力資本（教育、衛生），即提高勞動者自身的素質，增強生存技能和社會責任感，以增強個人競爭力最終實現國家的競爭力。并重視對潛在勞動力的投資，支持勞動力進入市場，建立良好的社會機制。故在福利措施上，它更側重于將福利資源投資于教育和職業培訓，能提高勞動者素質的項目上。

4.政府主導，強調政府和社會部門的合作

發展型社會政策強調福利開支將不再完全是由政府來創造和分配，福利不僅是政府的責任，而是在政府主導下的，社會各主體如企業、社區、家庭及個人的一種綜合合作機制，共同滿足福利需要，亦即“合全社會之力來辦福利”（廖文君，2011）。

二、農村中小學生“營養餐”計劃及相關分析

（一） “營養餐”計劃介紹

回溯“營養餐”計劃起步是2011年3月鳳凰周刊記者部主任鄧飛等 500 多位記者、多家主流媒體，聯合中國福基會發起的一項名為“免費午餐”的公募計劃，倡議每天捐贈3元為貧困學童提供免費午餐。半年后，這一民間慈善上升為政府行為。

2011 年秋季學期，國家啟動以提高農村學生，尤其是貧困地區、家庭經濟困難學生健康水平為目的的農村義務教育學生營養改善計劃，以每生每天 3 元的標準，為試點區農村義務教育階段學生提供營養膳食補助。試點范圍包括680個縣（市）、約 2600 萬在校生。以貧困地區、民族和邊疆地區、革命老區等為重點，對家庭經濟困難寄宿學生生活費補助標準提高 1 元，達到小學生每天 4 元、初中生每天 5 元[2]。

（二）“營養餐”計劃的意義分析

1.改善中小學生營養狀況，提升國民身體素質

“營養餐”計劃的最大意義在于：它使傳統的社會政策對少年兒童的保護從被動型、事后補救型轉向積極干預型和促進型，是一種中長期戰略。青少年營養狀況，不僅關系著個人的成長發育，更關系到整個民族素質的提升。實施營養改善計劃，是促進學生健康成長、全面發展的客觀需要，也是提高國民素質的重要舉措。

2.實現經濟和社會的雙贏

傳統的少年兒童社會福利政策主要是補缺型的，防止少年兒童成長中遭遇傷害，以保護他們的健康成長和接受教育，是一種支出性福利。而“營養餐”計劃把經濟發展和社會發展放在同等重要的位置。“營養餐”計劃是對農村中小學生營養缺乏的一種預防和投資，這種支出可以在未來實現經濟和社會的雙贏。

3.投資于人力資本，以增強個人及國家的競爭力

“營養餐”計劃是投資于廣大少年兒童，他們是民族的希望、未來勞動者的主體。他們的營養和成長有了保障，不但能獲得健康的身體，而且能專注于科學文化知識的學習和創造。既可增強其自身的生存技能，又能增強個人的競爭力最終實現國家的競爭力。同時，“營養餐”計劃是對潛在勞動力投資的重視，以支持勞動力進入市場。

4.為少年兒童福利提供更有保障的利益機制

“營養餐”計劃的一個突出特征：政府始終扮演著主導的角色，承擔起營養提供的責任，建立了少年兒童福利隨著經濟的發展而更有保障的利益共享機制。改變了傳統的農村社會福利幾乎完全依靠自己的能力、依賴家庭抵御風險的機制。我國農村長期醫療無保障等問題，究其原因主要就是政府在農村社會福利領域的退出。

事實上，依賴經濟增長帶動社會問題的解決，不可能是一個自動實現過程，這里尤其需要政府有效發揮汲取資源、進行再分配的主導作用，承擔起為社會大眾提供充足和高質量社會服務的責任，特別是政府的資金保障責任在任何時候都無法讓替代的（張偉兵，2007）。

三、“營養餐”計劃實施中存在的問題、原因及對策

在“營養餐”計劃實施1年多后，央視《經濟半小時》卻曝光了很多“營養餐”安全及違規操作事件，這些隱患不容忽視。

（一） “營養餐”計劃實施中暴露的問題

1.貴州畢節“營養餐中毒”事件

2012年3月29日，畢節市織金縣八步鎮中心小學86名學生吃了學校統一下發的“營養早餐”——乳品與面包之后，出現疑似群體性食物中毒癥狀。

2.云南鎮雄 “營養餐中毒” 事件

2012年4月9日，云南鎮雄縣塘房鎮頂拉小學300多名學生，在吃了由學校食堂統一供給的營養餐后出現腹瀉、腹痛、發高燒等癥狀，隨后全部被送往當地醫院治療。學生反映“豌豆聞起來是臭的，很難聞；飯餿了也要吃掉，不吃不行，要被罰款”

3.廣西那坡縣“壯壯水牛奶” 事件

廣西那坡縣有學校將補助用于購買營養品“壯壯水牛奶” ，供貨商可從 3 元補助中賺取 1 元。部分學校雞蛋采購價高出市場價 75%，豬肉與油豆腐的采購價比市場批發價都高出 25%左右[3]。

此外，還曝出了許多中小學生“營養餐”安全事件，如：廣西學校食堂衛生安全存在隱患；青海學校將補助款采購薩其馬等零食。疑似營養餐中毒的事件也層出不窮，更有甚者截留、挪用“營養餐”專項資金。使原本一項惠及幾千萬農村貧困地區在校學生的民心工程，實施起來學生們不僅沒有得到真真切切的利益，甚至反遭營養餐的毒害，還存在由于營養餐的味道差、膳食搭配不合理而出現的浪費現象。導致很多人都開始擔心所謂的營養餐營養嗎？安全嗎？吃到學生嘴里了嗎？

（二）原因分析

“營養餐”在民間慈善層面曾經風生水起，有聲有色，何以上升到政府行為之后，就暴露出了種種問題？究其原因主要有幾個方面：

1.管理粗放、制度不健全

缺乏周密部署，倉促、草率上陣是云南、貴州等地出現營養餐安全問題的重要原因。有些學校以零食代替正餐，甚至為了方便省事，直接將營養餐交由私人供應，對食品的來源、加工沒有嚴格把關。原料的采購、運輸中，缺乏統一管理，隨意性很大，原料以次充好。有些食堂設施和從業人員未達餐飲服務衛生要求，營養餐質量得不到保證。此外，營養改善計劃雖然在國家層面上有制度保障，但是實施過程中缺乏明文規定，因而實施起來力度不足。

2.道德缺失

在鎮雄營養餐事故中，老師扮演了幫兇的角色，逼學生吃壞掉的飯菜，不吃則罰款，面對這樣的壓力，學生不得不遵從，這些老師的行為讓人百思不得其解，只能說是師德、人格的喪失。

當前社會經濟得到長足發展，人們追求利益最大化，人與人之間更多的是金錢和相互利用，人的道德出現滑坡，對傳統美德置若罔聞，就連人最基本的“善念”、“善心”都被拋諸腦后。

3.缺乏有效監督

國務院推出營養改善計劃時，明確提到 “要全面公開學校食堂和學生營養經費賬目及配餐標準，接受學生、家長和社會監督”。目前教育主管部門和相關職能部門是此計劃的主要監督者，從廣西和貴州的兩起事件看，這一點并沒有做到位。可見，僅靠現有的監督無法確保營養餐安全。缺乏有效監督是引發營養餐安全事故的重要原因。食品安全是農村義務教育學生營養改善計劃的生命線，食品不安全，一切皆是虛妄之談。

四、“營養餐”計劃完善與發展

解決 “營養餐”計劃實施上的問題，需要立足于當前農村社會環境的新情況、新特征，研究如何從發展的角度動員社會力量廣泛參與，促成計劃安全、有效實施。

（一）建立、健全管理制度，關注政策的效果評估

政府作為 “營養餐”計劃的主導者，需要建立完善的制度，跟蹤落實并加強監管，不能任由學校自由做主，從源頭上杜絕吃“回扣”問題；學校應該建立明確的規章制度，清晰、明了的公布膳食材料營養、來源、加工及花費，嚴把食品安全、衛生關。確保“營養餐”營養、安全、放心的到學生碗中。同時，不定期地對政策實施的效果進行評估，取精棄糟。

（二）加強營養教育和安全教育

加強學生、家長、教師及供餐人員的營養教育，培養學生科學的營養觀念和飲食習慣，提高家長、教師及從業人員對營養狀況與學習、生活關系上的認識，讓“營養餐”真正營養。同時，加快食品安全、衛生教育，提高整個社會的安全意識和道德水平，形成誠信、團結友愛的社會氛圍。

（三）發動社會力量對學生營養餐的監管

缺乏有效監督，是目前“營養餐”安全事故的普遍原因。學生食品安全問題需要兩方面的合力：一是家長的力量，讓家長代表參與供應商的選擇、菜譜的選定，以及食品監督，使整個供給過程公開透明，保障營養真正進到學生飯碗。二引入民間力量，參與管理和監督。如，招募志愿者觀察員，跟蹤食品的選擇、制作和配送，及時公布信息等。讓師生、家長及社會大眾參與到食品監督過程中，讓學生有說“不”的機會，讓學生能通過恰當的途徑維護自己的權力。

注釋：

[1]《淺析隱性饑餓與學生營養餐問題》.百度文庫[EB/OL].

http：//wenku.baidu.com/view/f864920a4a7302768e99399f.html

[2]溫家寶總理主持國務院常務會議：啟動集中連片特困地區學生營養改善計劃.老區建設，2011（21）

[3]《如何才能讓學生營養餐“營養”不流失》.新華網[EB/OL]，[2012-4-23].

http：//edu.ifeng.com/gundong/detail_2012_04/23/14083319_0.shtml

參考文獻：

[1][英]安東尼·哈尼、[美]詹姆斯·梅志里： 發展型社會政策[M].北京.社會科學文獻出版社，2006

[2]廖文君.發展型社會政策視角下的殘疾人福利研究[J].社會工作·學術

[3]張偉兵.發展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉型及其對中國社會政策的啟示[J]. 世界經濟與政治論壇.2007，（01）