我國小型農(nóng)田水利建設(shè)的制度創(chuàng)新與實(shí)踐

【摘 要】進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)田水利出現(xiàn)了一些新情況、新問題，因此要求建立農(nóng)田水利發(fā)展新機(jī)制。本文在簡要分析我國農(nóng)田水利發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)了新時(shí)期農(nóng)田水利面臨的主要問題，從財(cái)稅政策、勞動力配置、法制環(huán)境、工程技術(shù)、土地經(jīng)營制度等方面剖析了問題產(chǎn)生的原因，并從農(nóng)田水利工作方針、管理體制、投入責(zé)任、統(tǒng)籌機(jī)制、能力建設(shè)、法規(guī)建設(shè)等方面提出相應(yīng)的對策措施。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)；農(nóng)田水利；問題；發(fā)展對策

1 農(nóng)田水利的發(fā)展歷程及其存在的主要問題

新中國成立以來，我國農(nóng)田水利發(fā)展具有明顯的階段性特征， 按各個(gè)時(shí)期農(nóng)田水利的建設(shè)重點(diǎn) 發(fā)展目標(biāo)和組織方式 大致可分為 4 個(gè)階段：分別為改革開放前 1949～1977 年、改革開放初期 1978～1987 年 、深化改革時(shí)期 1988～2000 年、新世紀(jì)以2001年至今。其中，改革開放前為農(nóng)田水利快速發(fā)展期興建了一大批水庫灌區(qū)，當(dāng)前運(yùn)行的農(nóng)田水利工程大多是這一時(shí)期建設(shè)的。改革開放初期為新中國成立后農(nóng)田水利發(fā)展的第一個(gè)低潮期，受包產(chǎn)到戶影響出現(xiàn)了“徘徊的十年”深化改革時(shí)期為農(nóng)田水利發(fā)展的又一個(gè)高潮期，實(shí)行了“ 兩工制度”。新世紀(jì)以來中央政府不斷加大對農(nóng)田水利的投入，但因取消“兩工”農(nóng)田水利總投入，在 2004 年之前出現(xiàn)了滑坡，2004 年之后滑坡勢頭得到了有效遏制。

當(dāng)前，我國農(nóng)田水利工程總體上已有大的改善，但也存在一些突出問題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是各類工程發(fā)展不平衡，大中型灌區(qū)骨干工程面貌逐步改善，但小型灌區(qū)及小型農(nóng)田水利工程的狀況普遍較差，小型水庫、山塘的淤積、病險(xiǎn)情況最為突出；二是工程標(biāo)準(zhǔn)低 配套差、老化失修嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，灌區(qū)末級渠道襯砌率僅為 11%左右，建筑物配套率約為30%，小型農(nóng)田水利工程完好率不足50%。

農(nóng)田水利制度方面存在的突出問題可以概括為“三難”：資金籌措難、落實(shí)主體難、建管組織難。主要表現(xiàn)在三方面：一是農(nóng)田水利投入嚴(yán)重不足，“兩工”取消后，新的投入主體沒有落實(shí)到，巨大的投入缺口尚未有效彌補(bǔ)，財(cái)政投入大幅度增加，但規(guī)模太小，按當(dāng)前投資強(qiáng)度，要完成大中型灌區(qū)骨干工程改造規(guī)劃任務(wù)至少需要 30年；二是農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制不健全、工程產(chǎn)權(quán)不明晰、維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)投入主體界定不清。有人用、沒人管的現(xiàn)象還比較普遍；三是組織方式滯后，傳統(tǒng)組織方式與當(dāng)前形勢不相適應(yīng)，新機(jī)制尚未建立。

2 發(fā)展對策

當(dāng)前我國正處在進(jìn)一步發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，形勢還可能發(fā)生新的變化，農(nóng)田水利發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們要主動適應(yīng)形勢的變化，勇于變革，大膽創(chuàng)新，建立農(nóng)田水利建設(shè)與管理新機(jī)制。

2.1 確立政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、社會支持的工作方針

農(nóng)田水利是一項(xiàng)以公益性為主的系統(tǒng)工程，要抓好這項(xiàng)工作，離不開政府主導(dǎo)，也離不開農(nóng)民群眾的積極參與社會各界的全力支持，這是由我國的基本國情、工情所決定的農(nóng)田水利作為提高與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是政府義不容辭的責(zé)任。目前，政府的主導(dǎo)作用日益明顯，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展、財(cái)政收入不斷提高，政府應(yīng)當(dāng)而且有能力發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是我國農(nóng)田水利點(diǎn)多量大面廣，由政府包辦不現(xiàn)實(shí)。此外，在政府資金的引導(dǎo)下，采取更加民主的組織決策方式，農(nóng)民有參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，在激勵(lì)政策的引導(dǎo)下，提供更加優(yōu)惠的條件，社會有支持農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，因此，應(yīng)盡快確立政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與社會支持的農(nóng)田水利工作方針。

2.2 建立中央決策、省級統(tǒng)籌、縣級實(shí)施的管理體制

貫徹上述工作方針，必須要合理界定政府與農(nóng)民的責(zé)任，明確劃分各級政府的事權(quán)，創(chuàng)新管理體制，考慮現(xiàn)實(shí)可能性與合理性，責(zé)任田內(nèi)的工程建設(shè)與管理由農(nóng)民負(fù)責(zé)責(zé)任田外的工程建設(shè)與管理由各級政府負(fù)責(zé)。考慮到農(nóng)田水利基礎(chǔ)性、公益性特點(diǎn)，省級以上政府特別是中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，同時(shí)。農(nóng)田水利也是一個(gè)地區(qū)改變生產(chǎn)條件、生活環(huán)境的重要手段。傳統(tǒng)上農(nóng)田水利主要以縣為基礎(chǔ)開展，農(nóng)田水利建設(shè)離不開縣級政府，縣級政府仍是農(nóng)田水利重要的組織實(shí)施主體，因此，應(yīng)建立與完善中央決策、省級統(tǒng)籌、縣級實(shí)施的管理體制各級政府事權(quán)劃分建議如下。

中央政府：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國的農(nóng)田水利建設(shè)與管理工作，編制總體規(guī)劃，擬定建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)主要投入責(zé)任，開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理績效評價(jià)工作 建立激勵(lì)約束機(jī)制，督促地方政府認(rèn)真開展農(nóng)田水利工作。

省級政府：統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)工作，審核年度農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，從省級財(cái)政安排農(nóng)田水利建設(shè)與管理專項(xiàng)資金，組織驗(yàn)收納入基建程序或財(cái)政重點(diǎn)建設(shè)工程的項(xiàng)目，對轄區(qū)內(nèi)縣級政府開展農(nóng)田水利建設(shè)情況進(jìn)行考評。

縣級政府：主要負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門編制縣級農(nóng)田水利建設(shè)總體規(guī)劃，確定并上報(bào)年度農(nóng)田水利建設(shè)的計(jì)劃和重點(diǎn)工程，組織工程建設(shè)與管理。

2.3 合理劃定中央政府、地方政府和農(nóng)民群眾的投入責(zé)任

按照各級政府、農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)與管理中承擔(dān)的責(zé)任，確定各主體的投入責(zé)任，根據(jù)中央與地方的財(cái)政收入分配比例，確定投入責(zé)任。中央政府承擔(dān)主要投入責(zé)任，建立專項(xiàng)資金逐步彌補(bǔ)，取消“兩工”造成的農(nóng)田水利投入缺口，省級政府按照其財(cái)政收入分成比例承擔(dān)一定的投入責(zé)任，按照2009 年中央一號文件要求，取消中西部縣級政府對農(nóng)田水利建設(shè)的配套資金投入責(zé)任，對東部地區(qū)財(cái)力較雄厚的縣級政府安排一定資金用于農(nóng)田水利建設(shè)與管理，農(nóng)民承擔(dān)自己責(zé)任田內(nèi)工程建設(shè)的投入責(zé)任，超出農(nóng)民承受能力的，政府采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式給予補(bǔ)助。

2.4 加強(qiáng)農(nóng)田水利立法

加強(qiáng)農(nóng)田水利立法是當(dāng)前農(nóng)田水利工作最為緊迫的任務(wù)。當(dāng)前我國正在全面實(shí)施依法治國方略，要求加快農(nóng)田水利立法，盡快改變農(nóng)田水利無法可依的局面。農(nóng)田水利建設(shè)與管理存在法律空白，需要立法填補(bǔ)；農(nóng)田水利作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，需要立法保障；現(xiàn)行政策不完善，需要立法規(guī)范；大量成功經(jīng)驗(yàn)做法，需要立法推廣。因此，必須盡快出臺農(nóng)田水利方面的法律法規(guī)，確立新時(shí)期農(nóng)田水利的工作方針，健全農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制，明晰投入責(zé)任，建立農(nóng)田水利長效管護(hù)機(jī)制，將農(nóng)田水利工作納入法制化軌道。