貧困村和面上村駐村幫扶差異研究

劉彬欣

[摘 要]在精準扶貧工作中，駐村工作隊是推動扶貧政策落實的重要一環，其執行情況直接影響著精準扶貧政策實施的成效。通過文獻分析法和田野調查法，對N縣四個駐村工作隊扶貧情況進行比較分析，發現在精準扶貧視角下，貧困村和面上村駐村幫扶的差異明顯。工作隊受縣級政府、派駐單位、自身條件等影響，導致貧困村和面上村駐村工作的重心不同。針對這些因素，提出了合理分配扶貧資源、提高重視程度、保證工作隊穩定性、健全扶貧培訓機制四個方面的對策。希望能為提高駐村幫扶成效提供參考。

[關鍵詞]貧困村;面上村;駐村工作隊;幫扶差異

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A

1 引言

1.1 研究意義

2013年，習近平總書記提出“精準扶貧”思想。2014年初，中央提出要健全干部駐村幫扶機制，建立駐村工作隊（組）制度。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），為解決駐村幫扶中選人不優、管理不嚴、作風不實、保障不力等問題，出具指導意見。

從基層實踐而言，駐村工作隊作為精準扶貧工作的最終執行者，駐村效果和幫扶方式，直接影響著扶貧成果和脫貧成效。雖然中央制定了一系列關于駐村幫扶的規章制度，但主要針對貧困村，涉及面上村的較少。本文對兩類村的幫扶差異進行對比研究，以期縮小差距，整體推進駐村幫扶工作。

1.2 文獻回顧

隨著脫貧攻堅的深入推進，駐村幫扶工作在取得一定效果的同時，也出現了部分問題。許漢澤、李小云從多元主體間的互動進行分析，發現駐村幫扶存在雙重結構性的限制與排斥。謝小芹通過對“第一書記”扶貧制度的研究，提出了“接點扶貧”，作者認為“接點扶貧”雖具有很好的效果，但一定程度上消解了自治與地方治理，需要進行“接點再造”。覃志敏、岑家峰發現駐村幫扶基本主導了村莊的治理，呈現出高度的非制度化特點，村莊對駐村干部具有較高的外部依賴性，對村莊的內源發展有一定的負面影響。上述學者的研究對我們進一步了解駐村幫扶工作有很大的參考價值。但不難發現，這些研究樣本選材都是貧困村，基本忽略了面上村的存在。

2 研究對象

至2018年，N縣貧困村全部退出，累計減少貧困人口99187人，貧困發生率由13.6%降至0.6%。全縣未脫貧人口4668人，這些未脫貧人口中，低保、孤兒、困境兒童2088人，占比44.7%，整戶缺少勞動能力的531人，占比11.4%，剩余貧困人口脫貧、已脫貧人口的穩定脫貧依然十分艱巨。因此，N縣派駐了331個扶貧工作隊到119個貧困村和212個貧困人口集中的面上村進行駐村幫扶。本文調查的4個縣級駐村工作隊，分別位于N縣東南西北4個方位。其中，兩個貧困村工作隊：紀委派駐的X村、公安局派駐的L村;兩個面上村工作隊：財政局派駐的Y村、巡察辦派駐的T村。4個村以農業為主，貧困發生率1%左右，基本上代表了N縣，甚至也可能是華中地區丘陵地貌的典型村落類型。在我們走訪調研的過程中發現，貧困村的駐村工作隊是扶貧的主要力量，對農村的扶貧工作有很大的影響力和話語權，而面上村的扶貧工作則主要靠村兩委，駐村工作隊大多扮演著監督、協助的角色。接下來我們將從工作隊實施的幫扶措施，來尋找造成差異的因素。

3 幫扶措施差異性研究

通過查閱4個駐村工作隊的年度總結、扶貧政策幫扶臺賬以及實地采訪發現，扶貧工作基本集中在：基礎設施、產業扶貧、生活保障、其他措施四個方面。現整理各村幫扶措施如表1所示。

3.1 共同點

從表1可以看出，貧困村的工作隊參與了村里大量的扶貧工作，而面上村的工作隊只參與了一小部分任務。其中，n、r、s、t、u、z6項全部參與。X鎮扶貧站工作人員告訴我們：

村干部年紀大、學歷低，大多不會使用電腦，像社會扶貧網、電商扶貧等和網絡相關的工作，根本做不來，幾乎都是由工作隊承擔，要是沒有工作隊，就由鄉鎮安排人員負責。四類對象清理、人員動態調整是扶貧的重點工作。縣扶貧辦、工作隊、鄉鎮、村兩委等相關單位都會參與，確保不漏一人，不錯一戶。（20190806，X鎮扶貧站工作人員）

n、r、s三項，雖然工作隊都參與了，但貧困村和面上村的主導權不一致。貧困村由工作隊確認上報人員名單;面上村以村為主導，工作隊監督的形式開展。Y村工作隊隊長解釋：

我們今年3月才被派駐過來，對村里的情況都不太清楚，也不敢隨便亂報名單數據，基本上都是以村里提供的為主。但多少也參與進去了，對名單上的人員進行了初步核實。（20190806，縣財政局駐Y村工作隊隊長）

通過訪問，我們發現工作隊在村莊與扶貧戶直接對接的事項上，都會參與進來，保證扶貧工作的順利開展實施。但貧困村和面上村的工作隊參與形式不同。貧困村較為強勢，相關扶貧工作以工作隊為首，村兩委為輔;面上村工作隊則以監管為主，村兩委在扶貧工作中占據主動權。與之相反的，在b、o、p、q、x5項扶貧任務上，工作隊都未參與。其中，x屬于村內事務，b屬于公共服務，o、p、q是普惠性政策。從N縣扶貧辦得知，住房、教育、醫療等貧困戶脫貧的硬性指標，需要保證100%全覆蓋的，多由政府直接負責。

3.2 不同點

雖然①全部屬于公共服務，但需要政府主導，X、L兩個貧困村的工作隊或多或少地也參與其中。L村的工作隊表示，“凡是涉及貧困戶的工作就要管，電沒管是因為來的時候村里就已經通上電了”。就基礎設施一事，我們也采訪了面上村T村的工作隊，得到答復如下：

項目是村里去跑的，只要立項合理、可操作性強的項目，走流程一般都沒問題，相關部門會審核的。我們也不是什么都不管，也會查找村里的項目，看是不是為了套取資金虛報的。紀委、巡查辦的村決不允許犯這種原則上的錯誤。但是像村里申請的古村落建設這類項目，我們不是專業人士，也插不上手。（20190807，縣巡察辦駐T村工作隊隊員）

L村和T村的工作隊對村里的基礎設施項目態度完全不同。L村是保姆式，而T村則屬于放養式，甚至還因為職業習慣，對村里的項目進行了一輪督查。2018年，基礎設施方面，L村共爭取約180萬元資金，T村僅投入85萬元。為此T村的前任工作隊解釋道：

縣里的扶貧資金都是向貧困村傾斜的，面上村的資金少。再者T村本來就是面上村，基礎設施較完善。貧困村這幾年扶貧力度大，有的比面上村要搞得好，但在扶貧以前，面上村整體比貧困村好很多。（20190807，農機局駐T村前工作隊隊長）

產業扶貧方面，縣級政府對貧困村的政策傾斜更為明顯。g、k、l3項Y村和T村沒有安排。據悉，光伏發電、電商扶貧由縣級政府統一部署，要求貧困村全覆蓋，而面上村則是自主申請。扶貧車間雖然也是各村自主申請開辦，但必須要有產業項目。Y村的種植業以水稻為主，經濟作物如烤煙等較少，是典型的農業村，村集體合作社也沒有實質運行，不符合條件。T村雖發展了種養殖業，但主要以種養殖大戶為主，私人性質偏多，因此也沒有申請。L村申請了扶貧車間項目，目前未開工。X村由于有小籽花生和手工紅薯粉兩個特色產品，在工作隊駐村后，通過扶貧車間擴大規模，進行深加工包裝成商品，提高附加值。利用電商扶貧擴大銷售規模，拓寬銷售渠道，帶動村民增收。

其他方面，如：v、w與各村的地理位置、自然條件相關。Y村由于沒有山林，不存在生態補償一說。環境治理主要是農村廁改、易地搬遷復墾工作，農村廁改涉及非貧困戶，由村兩委主要負責。易地搬遷人員多集中在交通不發達、地理環境惡劣的貧困村，面上村搬遷較少。

4 結論與討論

4.1 幫扶差異的影響因素

4.1.1 扶貧資源分配不均

貧困村與面上村駐村工作隊幫扶差異與扶貧資源的分配關系密切。政府在財政預算、資金撥付時更傾向于貧困村，使得貧困村的工作隊更容易獲取相關資源，資源項目越多，給村里帶來的利益越多，扶貧的效果也就越好。然而過多的扶貧資源向貧困村傾斜，會導致面上村發展緩慢，造成農村社會發展的另一種不平衡。雖然在短期內能讓貧困村迅速發展，但如果沒有產業的支撐，脫貧就是空話。如L村工作隊，雖然為村里爭取了大量的項目，但由于沒有強力的產業項目做后盾，目前在4個村的貧困發生率是最高的，工作隊一旦撤出，很容易造成后繼乏力。

4.1.2 幫扶單位重視程度不一

幫扶單位對貧困村的重視度往往大于面上村，駐村工作隊的幫扶力度與幫扶單位的重視程度直接關聯。我們在走訪中發現，貧困村的工作隊大多與原單位脫鉤，能全身心投入到扶貧工作中，為村里爭取項目資金，提供人力、物資等，村干部對其也就更尊重，也更容易得到村民認可。而面上村，由于單位不重視，有的工作隊長由貧困村工作隊長兼任，有的駐村工作隊員除了扶貧任務，還要兼職原崗位工作，分身乏術，不能了解貧困戶的真實情況，無法為村里及村民解決實際問題，往往不受待見。

4.1.3 工作隊變更頻繁

調查中我們發現，工作隊駐貧困村的單位基本上較穩定，對幫扶村的問題和情況相對熟悉。而面上村的幫扶單位經常變動，鎮情、村情都要重新了解，不利于扶貧工作的持續開展。2019年N縣派駐工作隊的114個面上村中，除去12個由鄉鎮自行幫扶的以及新增的42個縣級單位幫扶村，在原有的60個縣級單位幫扶的面上村中，僅15個村的幫扶單位沒有變動，其他45個面上村的縣級幫扶單位都進行了更換，調整率達75.%。119個貧困村中，變更幫扶單位的村共計12個，調整率僅10.08%。除了幫扶村的變動，面上村的工作隊人員大多也都隨著換村進行洗牌。

4.1.4 工作隊人員結構不合理

N縣縣直單位，常常要承擔一拖二或者一拖三的任務，即幫扶一個貧困村和兩、三個面上村。往往優先選派有農村工作經驗的老手駐貧困村，選派年輕干部到面上村。年輕干部大多沒有農村生活經歷，雖然進駐到條件相對較好的面上村，但很難融入農村社會，扶貧工作難以開展。

4.2 對策建議

4.2.1 合理分配扶貧資源

在扶貧過程中，資源的分配，大多是由領導主觀判斷，難免會造成浪費，無法達到效益最大化。政府應當根據貧困村和面上村的人口、資源、產業等情況，合理規劃扶貧資源的分配，建立資源分配機制，保證分配的公平性、合理性。加大對水電路訊等基礎設施方面的資金投入力度，使工作隊將重心從跑項目改善基礎設施轉移到跑產業增加農戶收入上來，增強“造血”功能。

4.2.2 提高重視程度

幫扶單位、駐村工作隊對貧困村和面上村要一視同仁，積極開展幫扶工作。幫扶單位要創造良好的工作條件，保障駐村工作隊的各項待遇，幫助隊員克服扶貧工作中的困難。駐村工作隊要嚴格按照駐村幫扶制度執行，與原單位脫鉤，全身心投入到扶貧工作中去。

4.2.3 確保工作隊駐村的穩定性

一是堅持“大穩定、小調整”的原則。二是做好交接工作。工作隊也要主動交接，將所駐村的村情民情、資金使用情況、項目建設進度、工作規劃等一一總結歸納，供新駐村工作隊參考。新接替的工作隊，在確保穩定交接的基礎上，要根據前人的經驗，認真總結分析，制定承上啟下的工作方案。

4.2.4 建立健全扶貧培訓機制

進行任前培訓，幫助工作隊提前了解相關政策、工作要點、農村工作的方式方法，以便與村民溝通，更好地融入到駐村工作中來。

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