充分利用城鄉建設用地增減掛鉤機制推動美好鄉村建設

摘 要 本文通過開展增減掛鉤試點工作，充分挖掘農村建設用地整理潛力，盤活農村存量建設用地，推進社會主義新農村建設，改善農村面貌，促進農業發展和農民增收，全面提高農民生活水平。結合當前美好鄉村建設的實踐，如何更好地發揮城鄉建設用地增減掛鉤的機制在美好鄉村建設中的作用是美好鄉村建設工作的重點之一。

關鍵詞 增減掛鉤 城鄉建設 內涵 鄉村建設

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

1 增減掛鉤機制的內涵

城鄉建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

2 增減掛鉤機制實施的作用和意義

增減掛鉤機制的實施，一是有利于加速城鎮化進程，通過農村建設用地整理，將促進“工業項目向開發區集中，農民居住地向場鎮或中心村集中，基本農田向保護區集中”，整理后新增的耕地通過等量置換城鎮建設用地的方式，為城鎮發展拓展空間，推動城市化進程；二是有利用優化用地結構，提高土地利用效率，通過增減掛鉤不僅能夠有效整合農村居民點，改變過去布局散亂的局面，促使農用地集中連片形成集聚效益和規模效益；三是有利于土地資源保護，增減掛鉤政策的實施能夠在一定程度上緩解農村建設用地量與城鎮建設用地量同步增長的趨勢，可有效地避免土地資源的浪費；四是能與美好鄉村建設有機結合，為美好鄉村建設提供供地平臺。

3 充分利用增減掛鉤機制實施的有利條件，保障美好鄉村建設用地

長期以來，我國大多數農民習慣于自然院落形式分散居住口，村莊建設總體上是以農民住房自行建設為主，由于缺少科學規劃的指導和約束，村莊布局雜亂無章，可以說是“零、散、亂”，基礎設施嚴重缺乏。從另一方面來講，也正是村鎮建設的“零、散、亂”的現狀，為增減掛鉤機制的實施提供了有利空間，要科學規劃，合理利用。通過實施增減掛鉤政策，一方面在完全遵循農民的意愿前提下，按照土地利用總體規劃要求，對農村居民點進行科學規劃，采用適度集中安置，完善基礎設施建設，改善農村生產生活環境。另一方面通過復墾拆舊區內低效的農村建設用地為耕地，實行規模化經營，提高農作物產量，發揮土地規模效益，提升農民的收入。

4 在推動美好鄉村建設，實施增減掛鉤政策過程中應優先做好規劃工作

4.1 要科學合理地制定美好鄉村建設規劃

美好鄉村建設是黨中央國務院的一項重大戰略決策，既然是戰略性的決策，當然是一項長期而艱巨的任務，必須謀定而后動，本著規劃先行的原則，制定科學合理的總體規劃，短、中、長期結合，先易后難，分期實施。總體規劃應細分為鎮、中心村、自然村建設規劃，河流水利規劃，環境治理與保護規劃，基礎設施建設規劃，林業發展規劃，土地整理與村莊整治規劃、資金籌集與保障規劃等專項規劃。專項規劃在編制過程中需廣泛聽取民意，尤其是中心村、自然村建設規劃的編制更要做到廣泛聽取民意，因為群眾的支持和擁護是最好的推動力。

4.2 要做好各專項規劃之間的銜接和統一

由于專項規劃是由各個業務部門編制，因而各個業務部門在編制專項規劃時要做好與其他部門的對接，必須做到鎮、中心村、自然村建設規劃，河流水利規劃，環境治理與保護規劃，基礎設施建設規劃，林業發展規劃等專項規劃與土地總體規劃、基本農田保護規劃及土地整理與村莊整治規劃相統一，避免在實施過程中出現規劃之間的彼此矛盾。特別是，增減掛鉤機制實施與鎮、中心村、自然村建設規劃，河流水利規劃，環境治理與保護規劃，基礎設施建設規劃，林業發展規劃，土地總體規劃、基本農田保護規劃及土地整理與村莊整治規劃等專項規劃密切相關。年度增減掛實施方案是依據相關規劃來制定，增減掛只是實現美好鄉村建設戰略目標的一個手段，增減掛實施的對象是拆舊地塊和建新地塊，專項規劃的科學合理性直接影響增減掛實施成效。因而，必須要做好各專項規劃之間的銜接和統一。

5 切實做好增減掛實施工作

5.1 科學合理編制增減掛鉤實施方案

美好鄉村建設區域的領導單位要依據規劃對掛鉤拆舊區進行前期摸底調查，編制增減掛鉤實施方案，由區國土匯總，上報年度增減掛鉤實施方案。在編制增減掛鉤實施方案時要本著因地制宜，統籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施的原則，一定要具備可操作性和時效性，否則，就會出現因減不了導致增不了。

5.2 要高度重視增減掛項目的實施

增減掛項目實施是有時間節點制約的，要在規定的時間內完成。防止“重建新，輕拆舊”以及重建設輕管護等，導致耕地質量下降，出現“占優補劣”的問題的發生，致使項目難以通過驗收。因此，要加強組織領導，創新工作機制，實行項目負責制，明確分工，把責任落實到人。在實施中要講究效率，要做到拆舊快，復墾及時，質量合格，驗收確保。

5.3 做好宣傳工作，廣泛征求民意

開展增減掛鉤試點，要做好宣傳工作，把開展增減掛鉤政策和美好鄉村建設相結合，重點宣傳增減掛鉤政策對美好鄉村建設的作用和意義。實施前應舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和村民的意見。涉及土地調整互換使用的，未征得農村集體組織和農民同意，不能強行開展增減掛鉤試點。按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，所獲土地增值收益用于美好鄉村建設，支持農業農村發展和改善農民生產生活條件。

5.4 強化資金整合和使用管理

以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。在增減掛項目實施中新增的經營性用地，要以招拍掛的方式出讓，土地出讓收入用于增減掛鉤項目的拆遷安置和土地的整治。同時積極引導和規范民間資本參與增減掛鉤試點和農村土地整治行為。