基于對公眾意識重視與培養的城市規劃管理

【摘 要】在我國城市規劃管理中，發生在公眾與管理之間的問題層出不窮，公眾意識是規劃管理有效進行和公眾參與功能發揮的前提，也是維護公眾自身利益的最有效方法的基礎。在此問題上，通過對外國著名城市規劃管理的分析，對從巴西庫里提巴市長的報告內容進行剖析，找出城市規劃管理中公眾意識的重視與培養的先進方法，從而總結出一些有效的方法與措施以供參考。

【關鍵詞】城市規劃管理；公眾意識；庫里提巴

1. 我國城市規劃管理中公眾意識問題分析

公眾意識通常指公共關系主體在公共關系活動中將公眾的概念貫徹始終的一種自覺習慣。在城市規劃管理中，應該是公眾與城市共同發展進步的潛在思想。

城市規劃管理需要公眾行為的配合，一方面需要群眾素質的提高，另一方面需要管理者進行引導與融合。而其中的公眾，更大一部分更重要的是指對最廣大，最基礎的弱勢群體的關注。那么城市規劃與公眾意識之間，應該有一些措施來進行正向引導和反向約束，這樣才能滿足交往與理解之下的社會穩定。自覺的公眾意識是公共關系主體開展一切活動的基本前提。

現階段，在我們國家的城市規劃管理有各種問題，其中許多人多會關注到公眾參與等類似的問題。通過對許多已有城市規劃管理方法措施的閱讀與收集，我們可以發現，多數解決民主性問題的方法都是針對政府組織者和專業人員，而在以廣大群眾為主體的方面卻是一個缺失。并且在有關城市規劃管理與公眾意識的問題上，絕大部分措施是針對于規劃管理的實施者的措施。而針對規劃管理客體的措施則是寥寥無幾。

規劃管理決策層面的非平民意識體現急速的社會發展建設步伐，令城市離平民的生活越來越遠惟經濟是從的調控手段，令平民的生活遠離城市核心區段對等的社會地位，導致公眾參與流于形式定位不準的管理人員，導致平民維權舉步維艱[1]。

平民意識的主體是城市規劃行業本身，規劃需要切實從平民百姓的視覺出發考慮和解決問題，即摒棄因職業優勢和技術優勢帶來的優越感，改變居高臨下和俯視一切的思維方式，形成自覺地關注平民狀況、體察平民生活的規劃思想，并積極培養與平民百姓在決策、設計、管理、實施中進行平等交流的意識。

這說明我們隊城市規劃管理客體的公眾意識遠遠不夠。多數解決民主性問題的方法都是針對政府組織者和專業人員，而在以廣大群眾為主體的方面卻是一個缺失。

2. 巴西庫里提巴市基于公眾意識的城市規劃管理分析

2.1 基礎資料介紹

位于巴西南部巴拉那州首府庫里提巴市，是聯合國命名的“生態城市”。那里的居民和歷屆政府都極其重視保護環境，給外地游客留下深刻的印象。庫里提巴是全球十大最“精明”城市之一。它以“快速公交系統起源地”和“環保的典范城市”而聞名于世，但是我們卻忽略了它為什么會成為這樣的城市，它的杰出不僅僅歸功于快速公交系統和生態城市，而背后更重要的則是一套正確的城市規劃管理方法，一套優秀的理念在支撐。

2.2 規劃管理分析

2.2.1 對弱勢群體的物質經濟關注

相對于城市眾多的、具有較為雄厚經濟基礎的利益主體而言，居民是弱勢群體。居民的合法權益又往往需要政府制訂的制度和規則來保障[2]。

城市現代化不能與科學技術、物質生活現代化劃等號，城市現代化的本質，在于城市居民的生活質量。弱勢群體的利益很多時候未被維護，許多弱勢群體居住在交通不便、社會服務設施配套不齊全、環境衛生質量差的地方，甚至居無定所，享受不到城市建設的成果[5]。

1997年卡西奧·塔尼古茨通過一項為新到的移民提供就業機會的基金，與新的公交通道和環境保護相關聯的城市基建投資開始將兩個貧困區整合起來。利用沿城市供電線路通道兩邊分布的空閑地區，建立起一片特別的“線型作帶”（見圖）。這條本來將成為貧民窟的地方卻成為最好的為貧民提供就業機會的場所——一條長達34km，穿過城市東北部和西南部之間18個區的大街。

“線型務工地帶”促進了地區的發展，新建了數百個企業，創造了15000個新工作崗位。這一決策使最普通的公眾在經濟問題上得到很大的緩解，最基本的生活條件得到提升。社會的穩定和幸福是每個家庭，每個人的幸福來構成，這一決策也直接擊中問題要點。通過把社會中每一個基本單元的物質問題解決，來保證社會穩定，從而才能實現更多公眾意識的培養與導向，才能更好地進行城市規劃管理。

2.2.2 對公眾意識的培養

當時擔任市長的勒納通過電視發起了一場運動，口號是：“垃圾并不是廢物。”這在很短的時間內，大多數人都做到了將他們的垃圾分類處理，超過40%的垃圾被循環利用。垃圾被運到城外工廠，分類出售。從事垃圾收集和運輸工作的人往往是些窮人、酒鬼或者流浪漢，他們把垃圾分類然后獲得諸如蔬菜、水果、巴士車票等東西作為報酬。這些創造性的方法依靠的是公眾的參與和勞動力秘籍的方法，而不是機械化和大量的基本建設投資。這些做法不僅保護了城市環境，而且促進了就業[3]。

在對公眾意識的培養方面，管理者從社會底層市民的意識入手，首先培養弱勢群體的公眾意識，在實施的方法上，充分結合市民的迫切需要，潛意識地使公民的基本素質的提升融入他們對物質的需求，將需求層次進行相互交合與扁平化。在幫助社會基層人民獲得物質需求的同時，培養了公眾對城市環境的保護意識。

2.2.3 公眾意識的政策引導

私人擁有的樹木和居住地也被一項叫做“以二換一”的規定保護著，這項規定要求土地擁有人和開發商每移走一棵樹都必須補種兩棵未長成的小樹。

此舉表面上是管理者為了環境的保護而采取的方法措施，而實際上更加深入影響到的是資源環境有償使用的公眾意識。通過刺激來鼓勵參與，使公民懂得資源環境是有價值的，并不是由大家隨意利用與破壞。有了這一措施為前提，以后的許多合理措施將會更容易地被公眾所接受，并且更容易實施。

2.2.4 以最貼合市民現狀的方式運行管理快速公交系統

總體規劃為庫里提巴未來的城市發展和拓展提供了一種可能的方式，即以公共交通體系為主干和軸線從市中心向外輻射發散開來。

作為社會福利的一部分向市民發放的巴士車票，這些舉措保證了即使是最低收入的人群也能負擔得起，同時這套系統的可靠性和舒適性使得富裕的人群也會選用它。從1964年至今，庫里提巴的人口增長了超過500%達到兩百萬，但對小汽車的需求量卻下降了30%。

擁有一套好的公共服務設施是前提，而更重要的是應該怎么利用它，怎么使一套好的公共服務設施發揮最大的效應。將公共服務設施的運營與社會、經濟情況緊密聯系在一起，并且隨之相輔相成地發展。這樣的管理使得公共服務設施的利用率達到最高，也使整個城市的發展得到良性發展。

2.2.5 增進公眾對城市家園的自豪感

據資料，庫里提巴總體規劃的目的是在不失去城市自身歷史的同時獲得新的發展。因此，通過允許將在有歷史意義的地段上進行修建的權利轉移到在別的空閑土地上，庫里提巴老城風景區和一塊具有重要歷史意義的區域周圍有了更多的公園、博物館和文化中心。擁有百年歷史老房子的街區現在已經得到修復和保護，一方面增強了市民由庫里提巴的歷史遺產而生的自信自豪感，另一方面也促進了集中于這些老城區的旅游業的發展。

由此可以看出，管理者在公眾意識的考慮中，加入整個城市文脈和經濟的因素，使得在管理的過程中，得到公眾意識的培養與城市文脈延續與經濟發展共同提高。可見，當尋找到最佳結合點來進行管理時，各項城市規劃管理目的都會順其自然相映地達到。

2.2.6 對最基層人民的精神扶持

通過調動公眾參與公益事業來增強每個市民的自尊心。 建立庫里提巴的社會救濟體系，它是通過社團參與社會包容計劃來處理各方面需求的。緊急救濟主要是為了救助那些正食不果腹的人們，是社會救濟體系的第一步。第二步是幫助那些人們逃離貧困的折磨。由私營機構派出老師和接受培訓的人員結成幫扶對子，幫助提高受訓人員的勞動技能，增加他們的收入。

通過公益事業來培養公眾自尊心，使公眾自食其力，能夠很好地維持社會穩定，并且更加促進城市公益事業的發展，從根本上消除一部分的城市各方面的不穩定因素。并且引導公眾對正確城市管理方式與措施的支持。

2.2.7 將公眾與管理者之間的信任建立于實在的城市空間

庫里提巴文化方面的轉變開始于將市中心的“11月14大街”辟為一條步行街這一舉措，開辟為專供市民們討論城市規劃方面的問題之地。一些“市民街”遍布整個庫里提巴城，在這些街上設有政府分支機構的辦事處，并且結合主要交通節點進行布置，其全部位于主要的公交巴士終點站附近，這便將“市政廳”的功能分解到了重要地方節點。

這一舉措發展了市民和市議會之間良好的合作與交流的氛圍，加強了市民對地方政治家和規劃者的信任程度，并且已經在幫助市民認同和認識他們所生活的這座城市方面發揮了很好的作用。而在公眾自身上，也對城市規劃的理念和專業知識，意思管理者的思想意圖會有更加充分的了解，從而思想上能夠跟上專業的管理，以促成公眾意識與專業思想的一體化。

2.2.8 對公眾素質最基本問題的關注

未成年人往往是巴西城市人口爆炸的主要受害者，難熬的貧窮生活經常使他們不得不被拋棄，而無家可歸的他們為了生計組成了危害社會治安的幫派，并且忽視了最重要的教育。為了幫助這些未成年人，城市管理者實施了一項名為“街頭孩子救助”計劃，把這些流浪兒集中起來，給他們提供住的地方、工作、食物和教育。

在解決城市社會問題的方面，提高公眾基礎教育，提升公眾素質是一個非常關鍵的問題，只有在最根本的問題上得到解決，社會才能為真正的安定和繁榮提供基礎條件。

3. 小結

通過對分析與探究，可以得出任何把普通群眾的需求放在首位的城市規劃都應該詳細周密地收集和考慮每個城區內居民的生活范圍和生活狀況，而詳細資料的收集則指明了基礎建設投資的方向，并決定了要把實現城市發展和居民生活質量之間的一種平衡關系作為管理上的優先級。

通過對巴西庫里提巴的城市規劃管理的分析，可以得出一些較為有效的管理方法與思想，在此也可以結合我國現有情況，對小城鎮的規劃管理方法進行進一步探索：

1）將弱勢群體的素質提高擺在重要位置，以保證社會發展平穩和諧。

2）做好以公眾為主體的一系列管理體制，必須首先形成一個有實際意義的組織，而組織的組成，應當由政府人員，專業人員，以及公眾這三放面共同形成，并且強調公眾主體所占重要性。

3）對地方普通群眾基本經濟和產業情況進行分析，做出對于實際情況最強適應性的措施。

4）對大眾文化進行詳細研究，對地方性風俗進行細致分析，制定相應的規劃方案和管理機制。

5）對不同層面的社會群眾進行針對性分析，得出適合相應對象的城市規劃管理措施。

6）在城市規劃管理措施的制定中，充分考慮城市社會發展階段，因時制宜。

良好的城市規劃管理能夠把傳統問題的根源變成資源，正如庫里提巴的管理那樣，這些都有可能成為城市新資源的創造源泉。在規劃管理的問題上有所探討，將對城市規劃實施和管理具有重大的現實意義。

參考文獻：

[1]姚凱. 城市規劃管理行為和 市民社會的互動效應分析——一則項目規劃管理案例的思考 [J]. 城市規劃學刊， 2006（2）：76.

[2]管潔. 城市規劃管理中的“以人為本”思想研究 [D]. 北京交通大學， 25-26.

[3]沙洲. 一個獨辟蹊徑的城市管理模式——庫里提巴的城市規劃[J]. 中國青年科技， 2000（4）：22-23.

作者簡介：

彭益旻（1990-），男，漢族，四川成都，西南交通大學建筑學院，碩士，城市規劃與設計。