塔里木河流域水資源管理法規制度建設及完善

【摘 要】塔里木河流域水資源供需矛盾突出，生態環境脆弱，流域水資源管理體制不順，配套法規及管理制度不健全，隨著新體制的建立，為強化流域水資源統一管理， 必須建立和完善流域水資源管理制度，以保障水資源實現優化配置、發揮最大的綜合效益。

【關鍵詞】塔里木河流域；水資源管理；法規；制度；完善

1、塔里木河流域概況

塔里木河是我國最長的內陸河，因與世界第二大流動沙漠——塔克拉瑪干沙漠同處于塔里木盆地而成為地球上醒目的地理標志。 塔里木河流域是環新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬km2，是我國最大的內陸河流域。流域多年平均地表水天然徑流量398.3億m3（國外入境水量63億m3），主要以冰川融雪補給為主，不重復地下水資源量為30.7億m3，水資源總量為429億m3。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發量大，水資源緊缺，是干旱、多風沙的生態環境脆弱地區。塔里木河流域地跨新疆南部的五個地（州）和新疆生產建設兵團四個師，國民經濟與生態系統之間、地區間和部門間用水矛盾尖銳，流域內整體與局部以及上下游關系協調和利益調整極為復雜。

2、塔里木河流域水資源管理法規制度建設沿革

塔里木河流域是新疆南部的生命之源。流域生態體系伴河而生、依河而存，流域經濟以灌溉農業為主，“有水則綠洲，無水則荒漠”，水資源是該地區最具戰略意義的資源。在上世紀五十年代，流域內相繼成立了以地域為單元區域水資源管理機構，逐步形成了流域內各自為政的水資源管理體制，流域內沒有出臺任何統一管理塔里木河流域水資源的法規和制度。隨著流域人口增加，經濟社會的發展及不合理的管理體制及人為因素，塔里木河流域的水資源供需矛盾日益突出，流域生態環境不斷惡化。

為了加強流域水資源統一管理，合理配置流域水資源，1992年，新疆成立了塔里木河流域管理局，負責塔里木河干流水資源統一管理工作。1997年，新疆維吾爾自治區發布實施了《新疆維吾爾自治區塔里木流域水資源管理條例》（以下簡稱《條例》），這是我國第一部地方性流域水資源管理法規。《條例》規定了流域水資源開發、利用、保護、管理的原則、管理制度和水資源管理體制，明確了塔里木河流域管理局在整個塔里木河流域水資源統一管理工作中的法律地位，初步理順了水資源管理體制，強化了水資源實行按流域統一管理，極大地促進了塔里木河流域的綜合治理。

隨著流域經濟、社會的快速發展和水資源管理工作的不斷深入，特別是西部大開發以來塔里木河流域綜合治理的全面實施，流域水資源管理中出現了一些新情況、新問題、新變化。2000年國務院批復的《塔里木河流域近期綜合治理規劃》對加強塔里木河流域管理提出了新的要求，2002年新《水法》頒布實施，2003年新的《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》施行，為了解決《條例》施行過程中的一些不適應和不完善的問題，新疆維吾爾自治區對《條例》重新進行了修改，并于2005年5月1日施行。新《條例》在流域水資源管理體制上做出了重大突破，并重點在流域水資源管理體制，水資源開發、利用，特別是管理、節約、保護和配置等制度上做了具體、明確的規定。

為使新《條例》所確立的一系列法律規定落到實處，進一步增強新《條例》的可操作性，塔里木河流域還制定了以《條例》為核心的流域配套規章制度。先后出臺了《塔里木河流域水政水資源管理暫行規定》、《塔里木河流域水利委員會章程》、《塔里木河流域用水總量定額》、《塔里木河流域綜合治理項目工程建設管理辦法》、《塔里木河流域綜合治理項目資金管理辦法》、《塔里木河流域水資源統一調度管理辦法》等。制定并批準了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，確定了規劃年多年平均情況和不同來水年份流域各地州、兵團師可供水量分配方案，規定了各源流向塔河干流的下泄水量及干流各區段的國民經濟與生態用水量，建立初始水權分配制度及走向水權管理的基礎。

3、目前存在的問題

3.1新《條例》施行后存在的問題。新《條例》雖然規定了在流域內水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，并明確了行政區域管理應當服從流域流域管理，但這并沒有從根本上解決塔里木河流域條塊分割、各自為政的水資源管理體制，流域管理機構還是不能有效地行使水資源統一管理職能?！稐l例》中還存在有些條款較為原則，在執行過程中明顯感到操作性還不夠具體，對具體情況的處理缺乏更為明確的法律依據，使得《條例》中規定的流域水資源管理制度在執行當中被打折扣。

3.2不適應新體制。流域管理體制不順一直是影響塔河流域水資源統一管理的核心問題，為了徹底解決塔里木河流域體制問題，2011年2月新疆維吾爾自治區政府決定將塔里木河各流域管理機構移交塔管局統一管理，塔里木河流域結束了多年來各自為政的管理方式，終于實現塔里木河流域管理局對塔里木河流域治理由協調監督到直接管理的方式轉變；新體制建立后《條例》中的有關規定也與新體的要求不相適應。

3.3配套及相關法規不健全?！稐l例》配套法規、規章、規范性文件建設仍不完善；缺乏流域管理機構對地下水資源管理的法律依據，重地表水資源管理輕地下水資源管理；在流域內缺少水能資源開發利用的管理規劃，缺乏政策與法規。

4、完善建議

流域水資源管理就是將流域上、中、下游，左岸與右岸，干流與支流，水量與水質，地表水與地下水，治理、開發與保護等作為一個完整的系統，將興利與除弊結合起來，運用行政、法律、市場等手段，按流域進行水資源的統一協調管理。流域水資源管理的實質，就是建立一套適應水資源自然流域特性和多功能統一性的管理制度，使有限的水資源實現優化配置、發揮最大的綜合效益，保障和促進經濟社會的可持續發展。

4.1盡快編制完成塔河流域綜合規劃要。要充分發揮流域綜合規劃的作用，用于指導流域內從事水資源開發、利用、節約、保護和防治水害等水事活動。

4.2完善塔河流域水法規體系。椐塔里木河流域體制變革情況，對現有的流域法規進行必要的修訂。同時，抓緊盡快制定和完善相應的配套條例和規章制度。一是修訂完善《塔里木流域水資源管理條例》，制定有關配套規章；二是制定《塔里木河流域水量調度條例》，為強化水資源統一管理、合理配置和水量統一調度，恢復塔里木河下游生態環境提供強有力的法律保障；三是出臺《塔里木河流域水權交易管理辦法》，依據《憲法》、《水法》、《物權法》等有關法律，建立以最小用水戶為單元的水權所有制，為水權、水資源開發利用權、經營權建立和完善相關法規，為水市場提供法律基礎和保護。

4.3建議盡快修訂《新疆維吾爾自治區地下水資源管理條》，把此《條例》中缺失的流域職責進行增加。地下水資源管理應實行流域管理與行政區域相結合以及行政區域管理服從流域管理的管理體制，進一步強化流域機構在地下水利用和保護的規劃、評價、建設管理，以及對開采地下水行使取水許可的審批和發放管理等職責。盡快研究制定塔河流域的地下水開發利用管理制度，加強兩水統管、統調，合理開發利用地下水，切實加強流域地下水資源的管理。

4.4盡快出臺水能開發相關法規、政府規章或部門規章，嚴格水能資源開發許可管理。

4.5規范和明確規劃編審程序，出臺編審制度，以增強塔里木河流域水資源節約、保護、開發、利用的規劃管理。

4.6建立和完善有效的水資源管理運行機制，一是建議自治區盡快批準建立塔里木河流域生態補償機制及水費補償機制。二是改革現行流域內水價，建立符合流域實際的水價體系。充分發揮價格杠桿對水供求關系的調節作用，促進用水單位的節水自覺性積極性。

參考文獻：

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