論社會管理創(chuàng)新與多元化糾紛解決機制

摘 要：社會管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我黨和國家建設面臨的重要課題。由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展和管理制度、方法的落后，社會矛盾在當前已經(jīng)大量凸顯。構建和諧社會，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，離不開多元化糾紛解決機制的建立和完善。只有綜合利用多種糾紛化解機制，才能在“公平”、“效率”、“和諧”的基礎上實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。

關鍵詞：社會管理；利益訴求；調解；非訴

作者簡介：李延舜，男（1981.9.13-），漢，河南科技大學法學院講師，碩士。

[中圖分類號]：C916 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-10--02

一、社會管理創(chuàng)新的重要性及基本任務

2004年6月我黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。因此，社會管理創(chuàng)新已經(jīng)是擺在我黨和我國面前的一個嚴峻的任務。

社會管理，是指政府以及其他社會主體，運用行政、法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系，直接或間接地對社會不同領域和各個環(huán)節(jié)進行服務、協(xié)調、組織、監(jiān)控的過程和活動，是社會建設的重要內容。社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。因為人的根本屬性就是社會性，群居是人的天性。在社會的生存發(fā)展過程中，“有群即有爭”，人類在社會中的和諧共存與發(fā)展離不開健全有效的社會管理。因此，社會管理說到底是對人的管理和服務。

社會管理的基本任務主要有七項：協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面，這其中很重要的一個組成部分就是化解社會矛盾。從節(jié)開始，我們將目光指向社會管理中的矛盾化解部分。

二、社會管理創(chuàng)新的重心

“源淵則流長，流活則源清”。社會管理的著力點在化解社會矛盾，解決民眾糾紛。要建立健全科學有效的訴求表達、矛盾調處、利益協(xié)調和權益保障等機制，努力消除并緩解社會緊張情緒，平和民眾心態(tài)，保持社會安定有序，促進社會和諧進步。做到這個要求，我們需要建立三種有效的機制：

1、建立健全利益訴求表達機制。大力暢通基層群眾利益訴求表達渠道，建立規(guī)范有序的信訪秩序。尤其是根源于基層群眾訴求的初次信訪，要加大鄉(xiāng)、縣兩級初訪協(xié)調處理力度，不斷提高初訪辦結率，努力把矛盾糾紛和隱患問題解決在初始環(huán)節(jié)；切實抓好網(wǎng)絡信訪，組建市（州）網(wǎng)絡信訪中心，實現(xiàn)基層群眾不出門、不上訪、不花成本就能快捷解決問題；切實抓好領訪代訪，由縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層信訪工作人員代理和帶領信訪人向上反映問題，引導基層群眾走正確渠道反映合理訴求，維護良好的信訪秩序；切實抓好約訪接訪，定期組織開展村（社區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部首問接訪、縣（市、區(qū)）委書記“大接訪”、市級以上領導干部約訪活動，把矛盾問題解決在各個環(huán)節(jié)。

2、建立健全社會矛盾化解機制。創(chuàng)新矛盾糾紛化解辦法，采取八大化解舉措，即通過源頭化解、網(wǎng)絡化解、接訪化解、疑難化解、督辦化解、現(xiàn)場化解、依法化解、改進化解，提高矛盾化解率，努力形成良性循環(huán)。構建四級化解網(wǎng)絡，即建立健全村（社區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—縣（市、區(qū)）—市（州）四級矛盾糾紛排查調處機制，對排查出的各類問題堅持分級調處與聯(lián)合調處相結合、包案調處與專班調處相結合、超前調處與督辦調處相結合。完善三個工作機制，建立高位協(xié)調機制，對跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)，人事分離、人戶分離、人事戶分離的重大信訪問題和群體性事件由地方主職領導或上一級跨部門領導牽頭協(xié)調化解；建立重點推進機制，堅持做到抓主管問責，抓整改落實，抓督辦檢查，抓定期例會，抓工作通報，抓領導談話，抓經(jīng)驗交流，抓培訓提高，抓宣傳推廣，抓改進提高，建立環(huán)環(huán)相扣的工作推進機制，確保各項工作落到實處；建立改革創(chuàng)新機制，總結推廣國有企業(yè)改制維穩(wěn)、城鎮(zhèn)征地拆遷、軍轉干部安置、非正常死亡處置等好做法、好經(jīng)驗、好典型，打造一批在全省乃至全國有影響的工作品牌。

3、建立健全疑難案件化解機制。對急難險重和疑難雜癥問題要加大化解力度，組織開展疑難案件攻堅活動，特別是對企業(yè)改制遺留問題，在合情、合理、合法的基礎上，按照屬地管理、分級負責的原則，采取多方籌資、政府兜底，一次性了斷等諸多手段，確保當年發(fā)生的案件當年化解。對短時間難以化解的重大涉穩(wěn)問題要加大專班包保化解力度，按照“五專”要求，即專家會診、專班應急、專項治理、專項打擊、專班巡查；落實“四包”責任，即包溝通、包化解、包穩(wěn)控、包接返；采取“五包一”舉措，即在重大敏感時段，對重點領域、重點群體、重點人員由一名縣級責任領導、一名公安基層所隊負責人、一名責任區(qū)民警和兩名街辦或社區(qū)干部進行包保穩(wěn)控，確保不出現(xiàn)失控現(xiàn)象，確保跟蹤管理化解到位。

三、社會管理創(chuàng)新與多元化糾紛解決機制

處于變革期和轉型期的社會形態(tài)必然會為管理工作提出新任務和新要求，乃是因為這一時期不僅是社會矛盾的多發(fā)期，而且是多種社會矛盾的迭合期與交叉期，也就是復雜性與糾結性并存。此中，核心問題始終都是資源和利益的占有與分配，以及由此所引發(fā)的失衡與不公。做大做強蛋糕是一回事，切好分好蛋糕是另一回事。不患寡而患不均，是人們的一種心理常態(tài)與慣性思維。當然，滋生社會矛盾的胚基還遠不止此。其他像全球化、工業(yè)化、信息化、市場化、城鎮(zhèn)化等，就都是催生矛盾的社會因素，同時也都是時代發(fā)展的大趨勢，誰也阻止不了它。日益復雜多樣的社會矛盾決定了解決糾紛的途徑不能單一化。在各方利益平衡中，可以通過判決作出權利義務關系明確判斷；可以通過協(xié)商解決糾紛，充分尊重當事人的意思自治；可以通過調解使得各方當事人達成一致意見；還可以通過仲裁等方式尋求比較專業(yè)的權威的化解糾紛方法。這些糾紛解決的辦法，合稱多元化糾紛解決機制。

多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，可以通過功能程序效果各不相同的多種路徑解決糾紛的一套運作系統(tǒng)，他可以最大限度地滿足主體多樣性和需求多樣性的特點。根據(jù)各自的個性特征，可以分為訴訟方式和非訴訟方式兩種路徑。訴訟方式即通過訴諸法院，按照法律規(guī)定的程序形成判決對糾紛進行裁決的方式，非訴訟方式也就是采取訴訟以外的方式，即所謂的ADR機制。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的縮寫，其意為“替代性（或選擇性）糾紛解決方式”，最初是指20世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對世界各國普遍存在著的、訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。ADR作為爭議解決方式，最早肇始于美國，初衷是在政府的支持下通過ADR來解決“訴訟爆炸”帶來的社會問題，解除法院沉重的訴訟負擔。自產(chǎn)生以來，迅速在世界范圍內掀起一股ADR潮流，在歐洲大陸、加拿大、澳大利亞、日本等國家相繼得到蓬勃發(fā)展和廣泛應用。目前，在各國司法實踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的替代性爭議解決方式主要有仲裁、調解、談判、案件評估、由法官主持的和解會議等。我們既可以將ADR理解成替代性糾紛解決機制，也可以將其理解成審判外的糾紛解決機制。它具有以下幾個典型特征：第一，程序上的非正式性；第二，糾紛解決基準上的非法律化，即無需嚴格適用實體法規(guī)定；第三，從糾紛解決主體角度，ADR具有非職業(yè)化特征，它并不需要專業(yè)律師或法律人員的參與；第四，形式的多樣化；第五，裁決者與當事人之間的地位是平等的，裁決者并不是行使司法職權的法官，當事人的處分權和合意較之訴訟具有更重要的決定意義，因而被稱之為更徹底的新當事人主義；第六，糾紛解決過程和結果的互利性和非對抗性。

在此意義上，我國的人民調解制度以及和解、信訪等都屬于有我國特色的ADR。目前，我國已經(jīng)初步形成了一套有中國特色的多元化糾紛解決機制，具體體現(xiàn)為以訴訟為核心，各種非訴訟方式為補充的相互配合、相互銜接，綜合運用政治、經(jīng)濟、法律、行政、教育等多種手段來協(xié)調處理社會矛盾糾紛。

我國的非訴訟糾紛解決機制以調解為典型。由于儒家傳統(tǒng)文化的影響，我國的國民歷來有厭訟的觀念，孔子的著名政治理想“聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎”（《論語﹒顏淵》），被古代統(tǒng)治者所推崇，“無訟”被視為社會治理的一種理想境界，息訴成為封建社會大小官吏的重要施政目標。同時，厭訴、息訴的觀念在社會公眾之中普遍存在，普通百姓只有萬不得已時才對簿公堂或告御狀。采用調解這種糾紛解決方式可以最大限度地實現(xiàn)“以和為貴”，畢竟雙方當事人對簿公堂即形成了“仇人”，這不是我國傳統(tǒng)的社會價值觀念。在第一國內革命戰(zhàn)爭期間，我國建立和發(fā)展了人民調解制度，在革命圣地延安，邊區(qū)人民最早采用調解手段解決民間糾紛。新中國成立后，調解制度不斷被發(fā)揚光大。改革開放以來，我國在繼續(xù)發(fā)展和完善人民調解制度的同時，大力推進行政調解、司法調解，逐步形成了以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的矛盾糾紛調解工作體系。目前，全國共有人民調解組織84萬多個，每年調解民間糾紛400多萬件，調解成功率超過95%，對于妥善化解人民內部矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了不可替代的重要作用，被國際上稱為“東方一枝花”。

除訴訟和調解外，還有兩種非常重要的糾紛解決方式。首先是仲裁，仲裁在商事仲裁、勞動爭議案件中作為一種糾紛解決方式迅速發(fā)展起來，各類仲裁制度不斷健全完善；其次，信訪從一種“上達視聽”的群眾反映方式變成了糾紛解決方式。近年來，黨中央、國務院和各級黨委、政府把信訪工作作為以人為本、執(zhí)政為民的一項重要工作來抓，信訪工作在解決陳年積案、改善民生、維護人民權益中發(fā)揮著越來越重要的作用。2005年，國務院頒布信訪條例，把信訪工作納入法制化軌道，信訪作為多元化糾紛解決機制重要組成部分的地位和作用日益凸顯。

小結

黨的十六屆六中全會提出了構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務。和諧社會不是沒有矛盾的社會，而是社會矛盾糾紛得到及時妥善化解、人民權益得到及時有效維護、社會公平正義得到及時有力弘揚的社會。因此，構建一套有中國特色的多元化糾紛解決機制任重而道遠。