發展型社會福利政策視角下：我國老年社會福利探析

摘 要：隨著我國經濟的飛速發展，社會發展出現了一系列問題，這迫切需要相應的社會福利政策，發展型社會福利政策為我國當前社會福利的發展與完善提供了理論支持。尤其是我國已進入人口老齡化快速發展的階段，傳統意義上的居家養老已不能滿足社會需求，養老社會化已經迫在眉睫，加快發展老年人社會福利已成為中國社會福利改革的關鍵。本文通過對發展型社會政策的理論闡述，對我國當前老年社會福利發展的現狀的探析，分析發展型社會福利政策對我國老年社會福利的意義。

關鍵詞：發展型社會政策；人口老齡化；養老社會化

作者簡介：李云霞，1988年生，河南安陽人，云南大學2011級社會學專業研究生，組織社區研究方向。

[中圖分類號]：C91 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-15--02

隨著我國經濟的飛速發展和社會結構的急速轉型，社會發展出現了一系列問題，迫切需要相應的社會福利政策，為我國社會福利政策的轉型提供內在動力和要求。發展型社會福利政策是西方福利國家為應對經濟全球化所帶來的社會風險提出的，它對于我國當前面臨的社會問題也具有重要的理論和實踐意義。

一、發展型社會福利政策

（一）產生背景與主要內容

20世紀90年代以來，隨著經濟全球化而出現的一系列新的社會風險和問題，使西方福利國家的社會福利制度面臨嚴峻考驗。在此情況下，一些發達國家的社會政策學者，如：吉登斯、米奇利等人，開始對福利國家的發展戰略進行反思與重構，并對社會政策的目標進行重新定位，提出社會政策的目標應該是在維護社會公平和平等的基礎上，促進經濟發展。他們尤其注重社會政策與經濟發展之間的協調與平衡發展，進而應對全球化背景下的技術和社會危機。這些學者提出的社會投資型國家、“第三條道路”、新福利主義等思想對當代許多發達國家的社會政策實踐都產生了深遠影響，當下備受關注和爭論的“發展型社會福利政策” 就是他們的政策主張。

（二）發展的內涵

“發展”對于大多數人而言，發展主要是指工業化所帶來的經濟變化，以及工業化所引發的城市化的社會變化過程、對現代生活方式的接納、對生活采用新態度等；它也含有一定的福利意義，即發展帶來的經濟收入水平的提高、教育質量的提升、住房條件和健康狀況的改善。不過，在幾乎所有的含義解釋中，發展與經濟發展的聯系最為頻繁，發展就是指經濟的發展與進步。

要想對“發展”一詞的含義給予真正解讀，我們就不得不提到扭曲發展。

1、扭曲發展

所謂“扭曲發展”，在米奇利那里可以籠統地概括為經濟的發展并未帶來相應程度地社會發展，社會取得了某種進步，但針對所有人的社會福利目標并未實現。“當今發展中最為棘手的一個問題，就是經濟富裕環境中貧困現象的持續存在。” [1]當今社會，扭曲發展問題廣泛存在，因扭曲發展而造成的緊迫社會問題也正日益受到重視，尤其是在第三世界。他們的問題不是缺乏經濟發展，而是如何才能使經濟與社會發展目標協調一致，如何才能保障經濟進步促使整體民眾受益。

與我國目前的經濟飛速發展相比，我國社會進步的緩慢和滯后，及其引發的一系列問題，正是扭曲發展的現實表現。解決扭曲發展問題，需要采取既能促進經濟發展，同時又能保證社會發展得到優先考慮的措施。幸運的是，現在人們似乎普遍開始重新認識，需要通過社會發展的動態過程來解決經濟與社會目標的脫節問題。人們現在已經認識到，社會所面臨的種種挑戰需要政府、社區和個人采取協同行動，普遍性的社會需求只有通過直接針對福利問題的務實政策和項目才能得到有效解決。

2、社會發展

在米奇利看來，社會發展途徑通過獨特方式使經濟和社會目標協調統一。它為我們提供了一個綜合性宏觀視角，其關注的焦點是社區與社會，強調有計劃的干預，提倡動態的、以變化為導向的方法，社會發展能包容多種因素，顧及全民的利益，最重要的是它能使社會性干預手段和經濟發展努力達成協調與平衡。社會發展能讓我們認識到經濟發展對于提高生活標準的不可或缺性，更關鍵的是它能積極地將經濟發展導向與社會發展目標有機統一起來。因此米奇利將社會發展定義為：“與經濟發展的動態過程一起協同促進人類福利的過程。” [2]

由上述定義可知，社會發展是一個促進人類福利的有效途徑。在社會發展過程中，既能普遍提高全體公民的生活質量，也能解決扭曲發展問題。對于目前我國所面臨的繁榮與匱乏共存狀況，唯有通過融合經濟與社會目標的途徑才能得到解決。相反，如果社會措施的運作獨立于經濟性解決方案，則普遍貧困與少數富裕共存的現象就無法解決。

二、人口老齡化狀況

本文主要關注當前我國老年社會福利體系發展與完善過程中的問題，因此從以下兩方面進行分析。

（一） 人口老齡化現狀

目前我國已進入老齡化社會，且處于快速老齡化的階段。到2020年，我國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%。我國人口老齡化壓力正逐步顯現，養老保障負擔也愈加沉重，而且農村老齡問題的壓力更大。中國人口老齡化呈現數量大、增長快、未富先老等特點。[3]同時老年社會服務的需求迅速膨脹，而面對隨著家庭的小型化趨勢和人口流動趨勢的發展，家庭空間上的分離，使得我國傳統家庭養老模式和社會倫理規范面臨挑戰。

（二） 人口老齡化問題的表現

1、老年社會福利覆蓋面小，資金投入嚴重不足

我國在社會福利方面資金投入少，是導致老年人社會福利機構資金嚴重不足的根本原因。再加之資金管理不善與相應政策措施的缺乏，導致資金嚴重短缺，這從根本上阻礙了老年人社會福利事業的發展。與之相對應，我國的老年社會福利的保障面相對較小，服務項目偏少，養老服務設施總量嚴重不足。保障制度惠及主體是城鎮各類就業人員，且僅僅覆蓋城鎮職工的55%，從未工作和其他的城市老年人基本上依靠家庭養老，其中女性和高齡老人問題尤為突出。而占中國絕大多數的農村人口，基本只能依靠土地和家庭養老。

2、工作人員嚴重缺乏且專業化水平低

我國養老機構和護理人員嚴重不足，高齡老人與養老床位的比例也存在嚴重倒掛，供需矛盾十分突出。老年人社會福利服務是一項需要較高專業素養的社會工作，社會工作要求從業人員具備相應的專業理論知識，接受過正規的崗前訓練，但我國卻缺乏這種意識，只是簡單地把服務工作看作單純的體力工作，有的單位甚至向社會招募臨時工，不經培訓直接上崗。總體來看，目前我國養老服務隊伍的素質較低，專業水平、業務能力、服務質量不能有效滿足服務對象的要求，并且業內也缺乏統一的職務培訓制度和相應的資格證照制度。

3、老年福利事業主要由國家承擔，社會化程度低

我國的老年社會福利事業從計劃經濟時期形成的國家——集體包辦體制發展而來，舉辦老年福利事業的社會力量較小，社會化程度低。這使得社會資本不能得到充分挖掘和運用，造成老年福利事業資金不足，發展緩慢。同時管理體制和運行機制僵化，不能適應市場經濟體制的發展要求。這一狀況不僅加重了政府負擔，而且導致我國養老社會化和老年人社會福利社會化發展步伐緩慢，難以調動民間和社會力量的積極性，且沒有為其提供生存和發展空間。

三、發展型社會福利政策對我國老年社會福利的意義

社會福利政策作為社會福利總體研究的一部分，其主要功能是將社會福利所追求的政治上和道德上的目標與理想整合為可操作的行動原則和路線，貫徹到實踐中，以引起現實社會的變化。而發展型社會福利政策就是試圖協調社會進步與經濟發展關系，經濟發展和社會進步就像一個銅板的兩面，沒有經濟發展就談不上社會進步，同時如果缺乏民眾整體社會福利的改善，經濟發展也毫無意義。發展型社會福利政策的目標就是推動社會和經濟的協同發展。

未來很長一段時間，由于老年人口的持續、快速增加，我國的人口老齡化問題會更加復雜，如何發展與完善我國老年社會福利制度是我們無法逾越的話題。而發展型社會政策為我們提供了一個審視和解決社會問題的視角。主要表現在以下兩個方面：

首先，制定老年社會福利政策要從比較長期戰略的角度來考慮。當前，我國社會福利政策的普遍事實就是把其當做一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的工具，我們的社會政策總是處于一種窮于應付不斷滋生的社會問題的應急狀態。這實質上是把今天的問題推向未來，進而又導致未來解決這些問題要付出更大代價的后果。

其次，老年社會福利政策應充分調動和運用專業機構及社會與民間的力量。這樣不僅能切實減輕政府的負擔，而且能促進與老年社會服務相關專業和產業的發展，真正解決我國養老社會化問題的同時又增加就業。長遠來看，社會力量與民間機構的發展與完善也會推動我國公民社會的快速發展。這不僅促進養老機制的充分社會化，同時也是社會穩定與控制實現的重要途徑。

參考文獻：

[1][2]（美）詹姆斯·米奇利著， 苗正民譯， 社會發展——社會福利視角下的發展觀[M]， 格致出版社， 2009年3月， 第一版.

[3]陳立媛， 老年人社會福利應成為中國社會福利改革首要關注問題[J]， 經濟研究導刊， 2009年第25期.