王新奎談自貿區創新

10月13日，在復旦大學“中國（上海）自貿區中的管理創新”論壇上，參與自貿區方案設計的上海市政府參事室主任王新奎表示，上海自貿區的關鍵不在于提供特殊、優惠政策，這些不是可復制、可推廣的，而是通過準入前國民待遇、負面清單管理，推動政府職能轉變，促進投資便利化，以開放促改革、促發展。

針對頗受外界詬病的自貿區負面清單乏善可陳、金融領域突破不足等難點問題，王新奎表示，目前的負面清單確實“質量不高”，一定程度上是現行外商投資目錄的翻版，但在試驗過程中會逐步修改；他還提出，自貿區金融制度上的突破口是外匯轉移問題，不過，金融試驗“絕對不是一個沒有邊界、沒有目標的金融自由化”。

政策重在可復制可推廣

國務院批復的上海自貿區總體方案中，對自貿區的要求是這樣表述的：“試驗區肩負著中國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，是國家戰略需要。”

王新奎分析稱，中國當前已經步入改革的深水區，加快轉變政府職能是關鍵，而政府職能轉變當中最核心的就是投資準入體制改革。這實際上成了上海自貿區整個方案設計的核心。“總體方案一開始就明確實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，也就是投資準入體制改革。”

自貿區這一國家戰略的推出，亦有其深刻的國際背景。王新奎指出，金融危機以來，全球投資規則和貿易規則正在發生重構，這種重構還是以美國為主導，是高標準的，它并非在中國比較熟悉和已經深度介入的WTO多邊貿易體制平臺上進行。中國不得不接受和參與這樣的重構趨勢，并借此以更大的開放來倒逼改革。第五輪中美戰略與經濟對話的成果就是中國同意與美國進行投資協定的實質性談判，該投資協定將包括對準入環節的投資的各個階段提供國民待遇，并以負面清單模式為談判基礎；另外還有一件重大決策，即建立上海自貿區。

在他看來，上海自貿區既非以制造業和貨物貿易為對象、重點是海關監管、給予特殊政策和優惠政策的傳統意義上的自由貿易區，比如原來的上海綜合保稅區，也不同于目前世界上數量眾多的自由貿易區——它是以服務業開放為主的試驗區；但不實行特殊政策、優惠政策，“企業所得稅15%的政策大概沒有，免稅店大概也沒有，因為它們都不是可復制、可推廣的。”

過去的出口加工區強調的是貿易便利化，現在自貿區強調的則是投資便利化，是在關境內打造一個國際化、法治化的營商環境。從特殊優惠政策環境變為全面公平競爭環境，從正面清單準入管理變為負面清單準入管理。“改革的重點是關境內的公平環境、準入前國民待遇和負面清單管理、投資便利化等。想從老經驗當中得到改革的紅利，這條路是走不通的。”王新奎稱。

同是在這場復旦自貿區論壇上，上海自貿區管委會副主任簡大年還表示，今后區內貨物貿易的運作一定也是要跟國際接軌的，“否則將缺乏相互支撐”。他透露，“像物流業，雖然沒有所謂的15%所得稅政策，但對做得好的物流企業供應鏈管理中心，自貿區會從財政上給予它支持。”

負面清單將逐步修改

之前，在上海自貿區《外商投資準入特別管理措施》（負面清單）2013版公布后，外界多有評論認為，負面清單幾乎是照搬現行的《外商投資產業指導目錄》，清單里的限制產業和管制措施甚至比目錄猶有過之，如果自貿區內外的市場準入程度基本一致，管理方式大同小異，其對全國改革、開放的試驗、推動作用何以體現？

就此，王新奎坦承，目前的自貿區負面清單確實“質量不高”，“所以我們加了一個2013版，那意味著還有2014、2015版？？”“負面清單一定程度上的確是（外商投資目錄的）翻版，但是你沒實踐經驗，你先翻，等在試驗過程中逐步取得經驗以后，才能逐步修改這個負面清單，使之更符合國際高標準。”

據王新奎介紹，負面清單制定主要有三大難點：首先是國內一般投資準入管理體制差別待遇的現狀。由于中國長期以行政審批來管理經濟，以行政審批來管理準入，所以各種法律法規、措施、文件汗牛充棟，不同所有制、沿海和中西部、不同項目，投資準入都存在差別待遇。要把這些理清楚需要很長時間，而且有的還要考慮中央層面改革的進度，才能確定哪些方面是真正可以先行先試的。

其次，負面清單本身也不能設計得面面俱到，其質量高低首先是看它的長短，在試驗階段，負面清單過長就會變成正面清單。第三是外商認定標準。王新奎稱，目前全球對外商認定的趨勢，正越來越多地從按注冊地認定轉變為按照住所地認定，而我們目前是按照注冊地來認定外商的，這個問題現在還沒有考慮。

他表示，針對這些難點問題，主要的解決思路是選擇投資準入環節階段的國民待遇與負面清單的管理模式作為突破口：先解決準入階段的國民待遇問題，準入階段包括企業的設立、擴大和獲得三個階段，準入以后的經營、處置等暫不考慮；負面清單設計不能憑空創造，需要有法律依據，所以暫時以《外商投資產業指導目錄》為基礎來做；此外，就是將政府投資準入管理由注重事先審批轉為注重事中、事后監管。

金融突破口是外匯轉移

上海自貿區總體方案對金融制度創新方面提出：在風險可控前提下，可在試驗區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試。

王新奎認為，自貿區的金融試驗包括了金融制度創新和金融服務的擴大開放，但它必須符合國家戰略規定的自貿區功能定位以及要與上海國際金融中心建設聯動這兩個基本前提條件。盡管金融政策的具體方案還未公布，但“（金融試驗）絕對不是一個沒有邊界、沒有目標的金融自由化，任由大家在這里狂想”。

他提出，自貿區金融制度上的突破口是外匯轉移問題。外匯轉移要求自由、無延遲，要求自由使用貨幣，要求市場匯率。

在具體操作上，王新奎指出：一是資金或者貨幣在自貿區內或從區內到境外的流動自由度，在總體方案設計上應該大于從自貿區到境內區外流動的自由度。也就是通常講的一線放開，二線管住。從區內到二線的區外境內事實上是滲透管道，是受控制的，不可能放開。二是人民幣流動的自由度大于非人民幣流動自由度。即便是從區內到境外，也是人民幣的流動自由度肯定要高于美元、歐元等。

此外，金融試驗必須以風險可控為前提。其基本思路是緊緊圍繞實體經濟安排金融創新，離開實體經濟太遠的先緩一緩。實行賬戶隔離和適度實體隔離，必要時采取臨時性的管制措施，按照金融審慎原則逐步推進。“金融部門是不適用國民待遇原則的，所謂國民待遇、負面清單，稅收、金融和國家安全是三大例外，這些領域基本是按照正面清單談判的。”

王新奎稱，自貿區金融改革的方向是鼓勵人民幣流出，但人民幣目前還在升值，境內美元的貸款利率也遠遠低于人民幣貸款利率，因此“實行起來非常困難，就要看企業的聰明才智了，這給它們的金融創新提供了非常重要的機遇。像PE可以籌集人民幣在自貿區注冊基金，投到海外去。但想以自貿區作為跳板，將美元拿進來換成人民幣，再投到國內，就是不可能的。”

對于監管，王新奎認為，自貿區內的“（金融）監管一定是以中央部門派駐的為主，地方到底沒有經驗，特別是要可復制”。如果區內的金融監管在區外不能夠復制，便沒有意義。他同時建議，可以通過機構、產品、平臺三個方面進行監管，其中最重要的是監控產品。

上海自貿區管委會副主任簡大年也稱，目前人民銀行和金融監管機構正在跟他們商量機構問題，包括派駐人員、共建監管系統，以及建立分賬管理方案等。他表示，自貿區正在對人民銀行、外管局以及地方分行征求金融監管信息系統需求，并已得到相關反饋，同時還在對區內的幾千家企業做全面排摸，建立企業的底賬系統。

對于目前自貿區金融領域突破不足，王新奎解釋說，包括前段時間傳言的自貿區籌劃新型國際板等，未來不排除將逐步建立若干個這樣的金融創新平臺，根據試驗的進展情況，不斷擴大試驗的政策和范圍。允許境內區外的個人投資者投資區內的金融產品也有望成行。

“上海自貿區的試驗肯定是一步步開始的，不可能一下就做到百分之百，也不可能一下就在區內建成一個高度發達的體制框架。關于金融開放很危險和要求全面開放的爭論沒有意義，實踐是唯一檢驗手段。同時，過去那種中央給政策就能享受紅利的時代已經過去了，上海自貿區改革將是一個突破口，是為了在全國范圍內可復制、可推廣，而地方只有主動參與改革才能共享紅利。”王新奎這般說道。