乳業(yè)法治，跌宕中穩(wěn)步前行

2008年，“三聚氰胺”讓中國乳業(yè)遭受巨大沖擊；此后，“黃曲霉毒素”超標(biāo)、明膠老酸奶以及復(fù)原乳等風(fēng)波又屢次讓行業(yè)陷入重重危機(jī)。乳制品安全問題，給這個(gè)行業(yè)蒙上了陰霾，引起了全國人民對(duì)食品安全的關(guān)注和擔(dān)憂。中國乳制品行業(yè)受到了空前的影響，三鹿、蒙牛、伊利等品牌均在這場(chǎng)風(fēng)波被推到輿論的風(fēng)口浪尖。在這個(gè)時(shí)候，金融危機(jī)又席卷全球，中國經(jīng)濟(jì)也未能幸免，居民消費(fèi)需求急劇下降，國產(chǎn)乳制品正在經(jīng)受著前所未有的考驗(yàn)。

在經(jīng)歷了一系列乳品安全危機(jī)后，政府對(duì)于乳業(yè)監(jiān)管的腳步從未停止。而乳業(yè)法治的大幕，正是在這種背景下徐徐開啟。

“監(jiān)管條例”開啟法治大幕

從2008年底開始，衛(wèi)生部牽頭會(huì)同各相關(guān)部門，利用一年多時(shí)間，對(duì)以往的160余項(xiàng)乳品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整合完善，解決了以往乳品標(biāo)準(zhǔn)中存在的部分指標(biāo)較差、重復(fù)、矛盾以及重要指標(biāo)確實(shí)等問題。2008年10月6日國務(wù)院第二十八次常務(wù)會(huì)議通過，自公布之日起施行《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。2010年4月22日，衛(wèi)生部在其網(wǎng)站上發(fā)布通告，公布了《生乳》（GB19301-2010）等66項(xiàng)新乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，新的乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)包括乳品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)15項(xiàng)、生產(chǎn)規(guī)范2項(xiàng)、檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)49項(xiàng)，該標(biāo)準(zhǔn)從6月1日起陸續(xù)實(shí)施。新國標(biāo)自公布之日起即引起行業(yè)震動(dòng)，其中不乏亮點(diǎn)，但同時(shí)也飽受行業(yè)內(nèi)外爭(zhēng)議和責(zé)問。作為食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)試點(diǎn)，乳業(yè)新標(biāo)準(zhǔn)的制定有望給整個(gè)食品安全新標(biāo)準(zhǔn)探路。2013年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了食品藥品監(jiān)管總局等9部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作意見（下稱《意見》）》，對(duì)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全提出更加嚴(yán)格的要求和措施。經(jīng)歷三聚氰胺事件之后的5年磨礪，中國乳業(yè)在風(fēng)雨中依然微溫前行。

嚴(yán)格把控安全奶源第一關(guān)

今年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了食品藥品監(jiān)管總局等9部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作意見（下稱<意見>）》，對(duì)嬰幼兒配方乳粉從奶牛養(yǎng)殖、生鮮乳收購運(yùn)輸?shù)缴a(chǎn)經(jīng)營(yíng)等全過程質(zhì)量安全工作提出更加嚴(yán)格的要求和措施。

國家食品藥品監(jiān)管總局食監(jiān)一司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，食藥總局進(jìn)一步完善嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管制度，強(qiáng)化了各項(xiàng)監(jiān)管措施。具體包括六個(gè)方面，參照藥品管理辦法，從嚴(yán)強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理；從嚴(yán)落實(shí)各項(xiàng)質(zhì)量管理措施，突出企業(yè)首負(fù)責(zé)任；從嚴(yán)強(qiáng)化監(jiān)管措施，全面提升日常監(jiān)管水平；突出執(zhí)法檢查重點(diǎn)，保持嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)；突出發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，努力構(gòu)建社會(huì)共治格局；突出綜合施策，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度。

中國奶業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)谷繼承表示，奶源是嬰幼兒配方乳粉全產(chǎn)業(yè)鏈條的第一環(huán)節(jié)，嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全控制的第一關(guān)就是保障奶源質(zhì)量安全。近年來，發(fā)生了個(gè)別因奶源質(zhì)量問題而影響乳制品質(zhì)量安全的情況，如獸藥殘留過高、因奶牛飼料霉變而產(chǎn)生的黃曲霉毒素M1等。因此，《意見》提出了嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)須具備自建自控奶源等奶源質(zhì)量安全要求，強(qiáng)調(diào)企業(yè)必須高度重視奶源質(zhì)量安全，確保從源頭上不發(fā)生問題。同時(shí)，加強(qiáng)奶源質(zhì)量安全要求是落實(shí)生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全首負(fù)責(zé)任的重要措施，也是加強(qiáng)奶業(yè)建設(shè)、發(fā)展乳制品行業(yè)的基本保障。

嬰幼兒乳品監(jiān)管高壓不減

目前，目前我國有乳品企業(yè)800多家，嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)128家，乳制品經(jīng)營(yíng)單位208.5萬家，嬰幼兒乳粉的經(jīng)營(yíng)單位54.5萬家。資料顯示，今年上半年，我國乳制品產(chǎn)量1307萬噸，同比增長(zhǎng)11.63%。

相關(guān)業(yè)內(nèi)人士表示，國家食藥總局近日將公布《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細(xì)則（2013版）》。這被業(yè)內(nèi)稱為“嬰幼兒配方乳粉GMP”（GMP是優(yōu)良制造標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)稱，是一套適用于制藥、食品等行業(yè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)）的出臺(tái)，意味著嬰幼兒配方乳粉行業(yè)準(zhǔn)入門檻提高，有利于實(shí)現(xiàn)扶優(yōu)汰劣。

“嬰幼兒配方乳粉GMP”主要包括五方面的內(nèi)容：一是要求實(shí)施HACCP（危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系）和GMP管理體系；二是以生乳為原料的生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)有自建養(yǎng)殖場(chǎng)，確保生乳的質(zhì)量安全，以全脂、脫脂乳粉為原料的生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)自控奶源；三是全面提高生產(chǎn)、管理要求，特別是原輔材料的采購要求；四是企業(yè)有研發(fā)能力，能建立自主研發(fā)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)；五是建立產(chǎn)品追溯制度，應(yīng)確保對(duì)產(chǎn)品從原料采購到產(chǎn)品銷售的所有環(huán)節(jié)都可進(jìn)行有效追溯。

“嬰幼兒配方乳粉GMP”出臺(tái)后，三個(gè)配套文件也將陸續(xù)出臺(tái)，形成“四位一體”的系統(tǒng)法規(guī)。這意味著我國嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量的監(jiān)管力度將持續(xù)加強(qiáng)。

標(biāo)準(zhǔn)體系缺失

目前國際上通用的質(zhì)量安全體系，稱為“HACCP”。是否能通過HACCP體系認(rèn)證，成為了乳制品貿(mào)易中不可或缺的環(huán)節(jié)以及評(píng)判安全質(zhì)量的一根準(zhǔn)繩。HACCP體系能夠識(shí)別。食品在生產(chǎn)過程中可能發(fā)生的環(huán)節(jié)，并采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┓乐刮：Φ陌l(fā)生。通過對(duì)加工過程的每一步進(jìn)行監(jiān)視和控制，從而降低危害發(fā)生的概率。許多乳制品生產(chǎn)消費(fèi)大國都已經(jīng)將HACCP體系引入到乳品行業(yè)中。雖然我國在國家和地方都有食品HACCP實(shí)施指南，但對(duì)于乳品行業(yè)而言，目前仍然缺少覆蓋全行業(yè)的HACCP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)體系。

早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本國家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用國際標(biāo)準(zhǔn)的面更廣，某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的CAC標(biāo)準(zhǔn)。而我國國家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有14.63%。具體到乳業(yè)，我國的乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏系統(tǒng)性，中國目前實(shí)行的奶類產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)和部頒標(biāo)準(zhǔn)，大部分只相當(dāng)于國際上20世紀(jì)五六十年代的標(biāo)準(zhǔn)水平。

執(zhí)法力度偏弱

法律法規(guī)，是保障食品安全的基礎(chǔ)。在美國，會(huì)根據(jù)乳制品監(jiān)管的實(shí)際需要，配備一整套完善的強(qiáng)制性乳制品法律和法規(guī)，使得乳制品監(jiān)管有法可依、有據(jù)可循。例如，美國在收奶環(huán)節(jié)規(guī)定，如牛奶中微生物超標(biāo)，就要從嚴(yán)處罰。我國現(xiàn)有的食品衛(wèi)生安全法律的不完善使得食品生產(chǎn)者的違法成本較低。另外，現(xiàn)有法律法規(guī)針對(duì)對(duì)食品執(zhí)法人員的玩忽職守、營(yíng)私舞弊處罰也偏輕，同時(shí)缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)，這些都會(huì)導(dǎo)致我國的食品安全執(zhí)法不嚴(yán)，生產(chǎn)者有法不依也受不到應(yīng)有的處罰。因此，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系方面，我國目前的法規(guī)現(xiàn)狀與WTO有關(guān)協(xié)定和CAC標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。

“新國標(biāo)”仍存爭(zhēng)議

2010年，中國奶業(yè)新國標(biāo)出臺(tái)后，一直接爭(zhēng)議不斷。

若單從數(shù)值上看，乳蛋白含量從1986年的2.95%，降到了2.8%，菌落總數(shù)則從2003年的每毫升50萬下調(diào)至200萬，均為歷史新低。素有“中國奶業(yè)第一炮筒”之稱的廣州市奶業(yè)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)王丁棉在業(yè)內(nèi)會(huì)議上道出驚人言論，“低標(biāo)準(zhǔn)的奶源是做不了巴氏奶的，做成了也有很大的不安全因素。這就把剛實(shí)施一年的乳業(yè)新標(biāo)準(zhǔn)帶出來了。很少的蛋白質(zhì)，那么高的細(xì)菌，那還不如喝開水。消費(fèi)者錢花了，得不到應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)回報(bào)，還損害健康。”

然而，內(nèi)蒙古奶業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)理事，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院院長(zhǎng)助理、生物中心主任金海認(rèn)為，檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不能盲目比較，一定要符合中國國情。中國奶業(yè)，作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展才僅僅十幾年。在這十幾年時(shí)間里，大部分中國人從無奶喝變得人人都能喝上奶，這不僅是社會(huì)的進(jìn)步、國力的強(qiáng)盛，也是中國奶業(yè)一個(gè)巨大的變化和飛躍。這不僅意味著人民生活水平的提高，也是中國奶業(yè)獲得巨大進(jìn)步的佐證。一頭奶牛從培育到產(chǎn)奶，需要三年時(shí)間。培育一個(gè)奶牛品種，用現(xiàn)在最先進(jìn)的手段去努力，也要20年，以前甚至是40年。所以，乳業(yè)前行的步伐依然需要循序漸進(jìn)。

谷繼承也表示，在去年抽檢的2.1萬批次生鮮乳樣品中，蛋白質(zhì)、脂肪等理化指標(biāo)全部合格，三聚氰胺全部符合國家限量管理規(guī)定，鉻、鉛等指標(biāo)全部符合國標(biāo)要求，沒有檢出皮革水解物等違法添加物。可以說，我國生鮮乳質(zhì)量當(dāng)下安全狀況良好，比以前也有了明顯提高。

奶業(yè)新國標(biāo)出臺(tái)后，經(jīng)過行業(yè)的清理整頓，通過政府相關(guān)政策的扶持，我國奶業(yè)已走向持續(xù)健康發(fā)展的軌道，傳統(tǒng)奶業(yè)向現(xiàn)代奶業(yè)轉(zhuǎn)變的速度在不斷地加快，現(xiàn)代奶業(yè)的格局初步形成。奶業(yè)整體素質(zhì)不斷得到提升，乳品質(zhì)量明顯提高。谷繼承說，“我認(rèn)為，目前我國奶業(yè)發(fā)展目前處于歷史最好時(shí)期。”得益于國家政策的大力扶持、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的密集出臺(tái)和監(jiān)管水平的顯著提升。國內(nèi)市場(chǎng)對(duì)奶產(chǎn)品的巨大需求是奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展源源不斷的推動(dòng)力。”

維護(hù)和保障乳業(yè)質(zhì)量安全，需要整個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，需要生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格依法加強(qiáng)質(zhì)量安全控制和切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任，需要監(jiān)管部門形成有效的監(jiān)管機(jī)制和履行監(jiān)管責(zé)任，也需要相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、新聞媒體以及廣大消費(fèi)者等社會(huì)各方力量的積極參與和共同努力，貢獻(xiàn)力量，發(fā)揮監(jiān)督作用。