軍隊財務制度的構成及效率分析

摘要：軍隊財務制度是一種以人為設計路徑為主，以自然演化路徑為輔，具有較強的供給主導性和準公共產品特性的專屬性制度安排，涵蓋了制度環境、制度安排與制度要素多個層次，正式制度、非正式制度與實施制度多維結構，以及多種功能。軍隊利益主體的行為決定了制度效率的遞減方式。利益沖突是造成制度非正常遞減的根源。

關鍵字：軍隊財務 制度安排 效率分析

制度是軍隊財務運作的載體，能夠為財務活動及財務關系提供可預期的“泛交易化”平臺。研究財務制度構成及效率問題，對推進財經改革意義重大。

一、多維視角下軍隊財務制度的界定

軍隊財務制度內涵有多維視角，制度經濟理論在軍隊財務領域的延伸性應用，可以從以下幾個方面理解：第一，從本質上看，軍隊財務制度是對軍隊“集體行動”中個體個人行動的權、責、利的規范，是財權運作的基本載體和利益實現的主要方式。制度一經制定或演化形成，就決定軍隊財務領域內相關主體之間的財權關系和責任關系，以及財經領域內相關主體之間利益的獲得、分配、占有、轉化、調整和實現等過程及關系。第二，從形成上看，軍隊財務制度屬于供給主導型的權威性、強制性和規范性制度。在軍隊“金字塔式”科層組織下，各項制度都是通過政策指令制定實施，財務系統的總部決策機關決定了制度的設計和運行，使得財務制度“供給主導”的特色明顯。第三，從公共產品視角看，軍隊財務制度是一種無形的準公共產品。一經頒布，就要在全軍范圍落實，不具備消費的排他性和競爭性，但個別制度也存在地域性、對象性、選擇性和層次性等限制，因而表現出“準公共產品”特性。

二、層次、結構與功能：軍隊財務制度安排的構成分析

（一）制度環境、制度安排與制度要素：軍隊財務制度的層次性安排

對于同一類制度，選擇不同的劃分依據，可能會歸屬于完全不同的制度層面。從層次上看，軍隊財務制度包括三個層次。

1.宏觀的制度環境層。是指不能被軍隊財經領域的相關主體主動控制或影響，但可以對軍隊財經領域整體施加影響或作用的外部基礎性政策制度，例如國家層面的法律法規、軍隊層面的法規章程、軍隊后勤的規章制度等。制度環境往往屬于軍隊財經領域之外的政策制度，涵蓋政治、軍事、經濟等多個層面。

2.中觀的制度安排層。是指由軍隊財經領域的相關主體主動決策、制定、設計，并能直接對軍隊財經領域的財務業務活動和財務工作關系施加激勵、約束、規范等影響的具體政策制度。包括能夠反映軍隊財經宏觀領域權、責、利沖突與合作關系的基本制度；能夠決定軍隊財經領域局部、片面權、責、利關系的實施制度，以及具體指導工作開展的操作指南及樣本。

3.微觀的制度要素層。是指構成軍隊財務制度安排的理念、規則、對象、載體和技術手段五個方面。其中，理念是指軍隊財務制度安排所體現出來的價值判斷與目標定位；規則是指規范具體財務業務活動和工作關系的基本準則、標準、規定等；對象是指財務制度安排的具體指向、涵蓋范圍和涉及領域，是調整軍內利益主體關系的中介；載體是財務制度安排中規則和理念所蘊含內容的實現形式，如條文和條目；技術手段是輔助實現具體制度安排目標的信息技術。

（二）正式制度、非正式制度及實施制度：軍隊財務制度的結構性安排

按照制度經濟理論對制度的結構分類，軍隊財務制度結構也分為三種：

1.軍隊財務正式制度。是指在嚴格遵循軍隊“金字塔式”科層組織基礎上，由軍隊各級有權決策機關主動設計、主動供給、主動實施的各類政策制度。包括由軍隊財務總部機關制定頒布的，在全軍范圍內實施的，具有法律法規效應的財務法規、規章和規定等制度；由戰區、軍兵種等大單位財務決策機構及軍級單位，在落實總部法規政策基礎上，結合本區實際情況制定頒布的規范、細則等。

2.軍隊財務非正式制度。是指雖然沒有在軍隊財務制度明確記載，但經過長期試錯程序與經驗積累逐步形成的，對軍隊財務業務活動和工作關系造成較大影響的各類規則等，一般是具有很強的經驗性和自發性，能在形式上構成正式制度的“先驗”模式，以“指導思想”的方式成為正式制度的理論基礎和行為準則等，有些正式制度的執行是離不開非正式制度的配合協作的。

3.軍隊財務實施制度。是指確保軍隊財務正式制度與非正式制度順利實現的配套性手段、工具、政策或措施等，一般包括制度執行的機構、人員、技術手段、配套性舉措等。由于正式制度往往屬于“供給主導”的強制性產品，上級決策機關與下級執行機關、監察機關等之間存在著較長的政策指令傳輸鏈，必然造成決策、執行和管理的信息不對稱，這使得構建實施制度非常必要。

（三）基礎、核心與外圍：軍隊財務制度的功能性安排

功能性安排實際上是軍隊財務制度的層次性安排和結構性安排的高級化，表現為三個方面：

1.基礎性制度安排。主要指軍隊財權制度，是軍隊財務各類具體制度安排的基礎性制度。從功能上，它類似于制度經濟學中的產權制度，為軍隊其他各類業務性制度奠定了基本的權、責、利基礎，并從最根本上影響著整個軍隊財務制度體系的綜合效率。

2.核心性制度安排。指能夠支撐軍隊財務正常運作的不可或缺的業務性、程序性、技術性、管理性制度。其中，業務性制度主要包括軍隊預算經費、預算外經費、資產管理、會計核算、結（決）算管理制度等；程序性制度包括軍隊財務決策與審批制度、分配與撥付制度、收支與控制制度、監管與考評制度等；技術性制度主要包括財務信息技術研發制度、信息技術操作與網絡傳輸應用制度等；管理性制度是規范財務運作的一系列業務、技術、流程等管理制度。

3.外圍性制度安排。指專門用于提升軍隊財務制度效率，即使或缺也不會影響到財務工作正常運作的制度安排，如提升績效的輔助性制度等。圖1總結了軍隊財務制度的層次性、結構性和功能性安排。

三、目標、本質與狀態：軍隊財務制度安排的效率分析

財務制度效率受利益關系影響很大，存在耦合、互斥或真空三種形態。

（一）效率目標：軍隊財務制度體系存在的邏輯根源

由于不同時期軍隊財務制度在層次、結構與功能等存在著必然的差異性，這就決定制度績效具有必然的時代變動性，而制度績效也反過來決定著財務制度體系。其邏輯過程為：首先，財務制度的存在性及延續性決定了制度安排的不同形式。由于不同歷史時期，我軍所面臨的財經環境、管理要求、技術水平等差異很大，設計之初完全類似的制度形式，也會隨著時間的推演及延續發展出現形式上的變化，因而，同樣存在的制度往往不具有相同構成形式。其次，財務制度安排的差異性決定了制度效率的差異性。對于不同層次、結構和功能的制度體系，其內在績效一般不同，這源自于制度要素、制度要素耦合性和制度安排關聯性的差異等。其三，差異化的制度效率將決定制度的存在性及其延續性等。即綜合效率越高的財務制度，會越容易長期存在，反之，無效的財務制度會更容易消失。圖2簡單表明了這種邏輯關系：

■

圖2. 軍隊財務制度結構與效率的邏輯關系

（二）效率本質：潛藏在軍隊財務制度安排之下的利益追求

在實踐中，評價一個軍隊財務制度安排的效率，有三個標準：

第一，看該制度是否符合了其設計或制定之時，相關利益主體的利益初衷。如果該制度在貫徹過程中很好地實現了相關利益主體，例如制度的制定主體、執行主體、評估主體等的利益需求，那么該制度在理論上應當是有效的；如果該制度在貫徹過程中沒能實現相關利益主體的利益初衷，甚至損害到了其中相當一部分人的利益，那么該制度是存在效率損失的。

第二，看該制度是否對所有相關利益主體具有普遍適用性。如果該制度只是約束或規范一部分財務利益主體的行為與關系時，那么該制度輻射的范圍有限，是存在功能性缺陷的，必然不能稱之為“有效的制度”。

第三，看該制度是否能夠一直得到所有相關利益主體的支持，具有切實可行的實現機制。如果一項財務制度安排僅僅是部分利益主體的主觀“臆想”或在執行中發生了“意料外”扭曲，導致其它主體利益受損，無法繼續獲得利益受損主體的繼續支持時，這類制度安排必將無法繼續高效運行，不可避免地會出現低效，失效，甚至是無效問題；只有具備自我調整功能，能夠持續獲得相關利益主體持續支持的制度安排，才能稱之為“有效制度”。

既然制度效率是決定制度存在性、延續性的依據和根源，并且制度效率的評價主要與相關利益主體的利益實現有關，那么提升軍隊財務制度安排效率的動機，就應當與利益主體追求利益的動機是基本一致的。

（三）效率狀態：利益沖突決定的制度效率差異化

1.效率差異化的形成：軍隊財務制度效率遞減規律。雖然軍隊各類利益主體追尋利益的目的就是要實現符合自身利益要求的財務制度效率，但是對于軍隊財務制度體系的不同制度安排，我們無法保證所有制度安排都能存在必然或天然的最優效率，必然會存在“效率遞減”問題，這就會造成“同步推行的制度存在實際效率差異化”的問題，這就是軍隊財務“制度效率遞減規律”。

2.利益沖突對制度效率遞減規律的影響。軍隊財務“制度效率遞減規律”具有兩種不同情況：第一，制度效率的正常遞減。它是在軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益之間有機協調基礎上，受邊際效益遞減規律支配所形成的制度效率遞減狀態。事實上，不論設計之初如何完善的制度，都會隨著時間的推移、環境的改變、財務活動的復雜等出現不同程度地效率降低問題。但正常的制度效率遞減屬于一種客觀現象，與軍隊利益主體的非正常沖突無關，此時軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內各利益主體之間的利益目標具有相容性，利益關系具有合作性，其所產生效率問題，也屬于“可容忍的低效”。

第二，制度效率的非正常遞減。它往往是由于利益結構中整體利益與局部利益，以及局部利益之間非正常沖突引發的，屬于“不可容忍的制度低效、失效或無效”。雖然從整體上看，軍隊局部利益是要服從整體利益的，但對于某些財力資源配置目標，軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內的不同主體之間也會存在不同的利益需求，表現出“排他”的利益目標和“競爭”的利益關系，此時就會可能引發利益之間的非正常沖突，造成制度效率的非正常遞減，導致制度的功能性重復、效能“真空”或相互抵觸等。

3.利益沖突決定下制度效率的存在狀態。利益主體之間客觀存在著相容與排他，合作與競爭的關系，這會導致利益的協調與沖突，引起制度效率的正常遞減與非正常遞減，并決定了制度效率存在著耦合、互斥或真空狀態。其中，制度耦合是指各項制度因核心功能引導而有機結合到一起，相互促進支撐，協調約束財務活動和財務關系。制度互斥是指各類具體制度存在功能、結構、適用范圍的沖突矛盾等。制度真空是指對于某些具體財務活動，由于缺乏相關配套制度作保障，出現了“漏洞”或功能性缺失，致使制度處于無效狀態。

當軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內部主體之間能夠做到有機協調，具備相容的利益目標和合作的利益關系時，軍隊財務制度就會達到“耦合”的效率狀態。此時，軍隊財務各項制度安排之間的關聯性最強，不存在結構性矛盾，沒有互相沖突和抵觸，幾乎可以達到完全的功能性互補，此時制度效率最高。在制度耦合狀態下，雖然還會存在制度效率降低的情況，但這已經屬于制度效率正常遞減，幾乎不存在“帕累托改進”的現實路徑，只能通過制度體系的整體變遷來提升制度績效。

當軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內部主體之間存在著排他的利益目標和競爭的利益關系，并引發了一定程度的非正常利益沖突時，軍隊財務制度就會出現“互斥或真空”的效率狀態。制度安排的互斥可以是制度理解和執行的偏差所造成的，也可以是制度本身不一致造成的。而制度真空往往是具體制度規范的缺失。在制度互斥或真空狀態下，各項制度安排之間的結構性矛盾最強，關聯性最弱，有時甚至不存在關聯性，因而整個制度體系的功能效率最低。改變制度互斥或真空，是存在“帕累托改進”的可能的，只是路徑選擇會影響到整個改革的效果和進程。圖3反映了利益關系與制度效率遞減方式、存在狀態和改進方式的關系。

■

圖3 .利益主體關系決定的軍隊財務制度效率

參考文獻：

[1] 盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2003.

[2] 盛洪.現代制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2009.

[3] 戴維·L·韋默.制度設計[M].上海：上海財經大學出版社，2004.