允許地方發債僅是開始

十八屆三中全會作出了“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”的決定。允許地方發債為拓寬城市建設融資渠道開辟了一條新路，但如何操作得當，還需謹慎摸索。

從1992年中央代發浦東新區建設債券到2011年財政部試點放行上海、浙江、廣東、深圳4個省市舉債，債務責任主體正逐步由中央政府過渡到地方政府，發展路徑與日本等發達國家類似。

從允許地方發債到最終實現地方自主發債，是一條改革探索之路。但短期內，融資平臺在現階段的城鎮建設融資中仍將扮演重要角色，這就要求對下列四類風險嚴格防范。

一是直接違約風險。土地征用程序愈發嚴格、征地成本日趨高漲使地方政府土地財政難以為繼，簡政放權、稅制改革使政府稅費收入增幅趨緩，二者效果疊加使地方債務面臨直接的違約風險，當務之急就要在擴大地方稅基的同時做好各類融資平臺的規范和清理工作，開源、節流同步進行。

二是平臺運營風險。目前融資平臺由地方政府掌管，平臺運營監管缺位問題突出，這就要求將融資平臺納入地方監督管理體系，對項目立項、融資過程、資金使用進行全過程監管，確保融資平臺決策科學、運行高效。

三是法律風險。融資平臺公司屬于有限責任公司，地方政府只需按出資額承擔有限責任，地方政府為平臺公司進行融資擔保與《擔保法》規定相抵觸，債權人權益缺乏有力的法律保護。這就要明確平臺公司、地方政府和金融機構對平臺債務風險的相應承擔責任，并積極探索“貸轉債”、地方國企擔保的可行辦法，保證融資活動平穩有序。

四是道德風險。地方財政支出具有剛性，地方政府固定資產多數是不能或不宜變現的資產，加上沒有破產清算之虞，地方政府容易產生倒逼中央政府為地方債務兜底的道德風險。要防范這種道德風險，就要明確界定地方政府的債務責任主體地位，建立地方債務責任追究制度，以有效減少地方政府的負債沖動。

結合當前城鎮建設融資模式弊端凸顯，在地方債務風險引起社會普遍擔憂的情況下，允許地方政府發債將帶來以下五方面益處：

一是地方政府作為舉債主體，不僅要以自己的財產和財政收入擔負起到期償還義務，而且其項目確立和資金使用都必須納入政府財政預決算體系，并接受人大和政協監督，項目可行性、債務償付和資金使用效率將更有制度保障；

二是與銀行貸款相比，債券利率相對較低而期限較長，有利于解決目前融資成本高、期限錯配問題；

三是債券市場是一個規范的大市場，地方政府不僅無法利用行政力量進行干預，而且還要和其他政府的舉債項目進行競爭，共同接受市場對項目可行性和政府信用的檢驗，可以大大降低地方債務的違約風險；

四是地方政府發行債券既能較好地滿足城鎮化建設的長期資金需求，也能在較長時間內分攤財務成本，實現地方政府信息優勢和債券市場制度優勢的有機結合。

結合中國國情和國際經驗，在中央做出允許地方發債的政策創新之后，還有至少四方面的配套措施需及時跟進：

一是推進財稅體制改革，優化分稅制財政管理體制，完善地方稅體系，提高地方政府的債務償還能力，夯實地方債務的財政保障基礎；

二是厘清中央和地方的事權和支出責任，中央可考慮通過加大財政轉移支付承擔部分地方公共服務的支持責任，減少地方政府的發展壓力和借貸沖動；

三是構建完善的地方債務信息披露和風險預警機制，通過財政審計、人大監督、債券市場信息披露等行政、市場手段促進地方債務信息公開，適時構建地方債務評級制度；

四是健全地方政府債務管理機制，可考慮設立專門的償債基金，通過財政預算、投資項目收入劃撥等途徑充實基金賬戶，保證債務償付有相對穩定的資金來源。