事業單位改革，卡在第一步

爭議數月未決之后，楊先生所在研究院近日又開了一次會，來討論本單位到底是一個什么樣的單位。

2011年3月，中共中央、國務院聯合發文，啟動事業單位分類改革。推進下去，便發生了諸多類似于楊先生所在研究院的戲劇性變化。

作為國務院直屬事業單位下設、具有獨立法人資格的研究機構，該研究院在事業單位改革的前提，即分類定性上糾纏多時。

今年第一次關于這個主題的會議，做出將本單位劃入“公益二類”的判斷。但隨后引發各種內部爭議，且不被上級認可。

“上報到總部后，上面不是很滿意，被打回來，讓再重新報一遍。”楊先生對《財經國家周刊》記者說，經過再次開會討論，研究院又以“公益一類”上報。

按中央精神，事業單位分承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三大類，大類中還有小類，如公益一類為財政經費保障正常業務，公益二類則為經費補助加市場配置資源。

兩年多前定調的這場大改革，涉及三千萬“事業人”何去何從，目前仍在緊張地劃分類別。具體單位舉棋難定，整體改革步履維艱。

去復合化

2011年3月，中共中央、國務院下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，以及與之配套的11個文件，被認作是事業單位改革的頂層設計。

今年5月，國務院批轉的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》，“穩步推進事業單位分類改革”赫然在列，要求推進事業單位人事、收入分配和社會保險制度等改革，加快管辦分離和建立法人治理機構。

據中央精神，本輪事業單位改革的任務之一是純化事業單位類別，改革初步目的是僅存新型體制機制下的公益類事業單位。

按國務院安排，從2011年后的5年內，要在清理規范基礎上完成事業單位分類，行政類和生產經營類改革基本完成，公益類在人事、收入、社保、財稅和編制等方面取得明顯進展。

2012年8月，時任中編辦主任王東明曾公開表示，事業單位清理規范已基本結束。對于劃分類別的步驟，全國各省市正緊張進行。

而改革首先面對的問題是，現實中很多事業單位屬復合型。因此，現有的分類標準讓這些單位在執行時頗感為難。

以公路、港航機構為例，其機構普遍同時承擔行政管理、公益服務、生產經營三種功能，任何單項職能都不能作為確定類別的主要依據。

“本輪改革要求按主要職責任務和發展方向確定類別，對其他職能進行調整，也就是完全‘去復合’，這意味著改革到位后復合型事業單位將不復存在，”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家表示，針對這類事業單位，可能會采取拆分方式，比如將其具有參公性質的部門，劃入行政類；將一般的業務部門，劃入公益類。

以竹所在的國家行政學院為例，參照公務員管理的行政部門，可能將被分類進入行政類，而以教研為主的教職部門，可能會被劃入公益一類事業單位。

一些省市也針對此問題各自尋求解決辦法。浙江省即專門出臺《關于少數復合型事業單位分類的指導意見》，對能將非行政管理職能剝離的公路、港航機構，可確定為監督管理類，對不能剝離的可暫時確定為社會公益類。

重慶的做法為：結合機構編制部門明確的職責任務和事業單位實際履行職能情況進行綜合分析，判斷其主要職能是履行行政職能還是履行公益職能。

國家行政學院法學部教授任進說：“他們的判斷標準是，所履行的行政職能在單位承擔職責任務中的地位，輔以實施具體行政行為的工作業務量、內設機構、工作人員、工作經費占比等因素，進行綜合研判。”

“擠”與“靠”

6月25日，中編辦召集部分省市編辦負責人召開座談會，一方面是讓各省交流經驗做法，研究探討共性問題；另一方面是部署下一階段工作，指導各省進一步完成對事業單位的分類改革。

“現在的類別劃分以地方政府為主，中央和國務院層面的事業單位目前推起來很難。”任進告訴《財經國家周刊》記者，比如國務院直屬的事業單位，往往想劃入行政類，但是又不行。

2013年3月，中編辦同財政部、人社部共同發文《關于做好中央國家機關所屬事業單位分類工作的通知》，提到：要嚴格按照社會功能劃分現有事業單位類別，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類依據，防止公益類向行政類“擠”、經營類向公益類“靠”。

根據各類事業單位與“公”的關系親屬不同，公益類的往往愿意“擠入”行政類，因為后者的改革方向是逐步將行政職能劃歸行政機構，或轉為行政機構，經費來源為財政全額撥款。經營類的則愿意“靠進”公益類，緣自后者也可獲得財政撥款或者定額定向補助等。

行政類事業單位是分類推進改革的難點。“2011年的中央指導意見里，對于行政類事業單位的劃分有些模糊，所以操作起來更難。”任進說。

除此之外，現行的行政類事業單位面臨著“不得突破政府機構限額和編制總額”的約束性條件，其完全實現“行政職能回歸”的路途充滿巨大挑戰。

本輪事業單位改革中，對于行政類事業單位的劃分標準為：部分承擔行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機構；完全承擔行政職能的，調整為相關行政機關的內設機構；完全承擔行政職能且確需單獨設置的，按照精簡效能原則，盡量綜合設置。

涉及機構編制調整的，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。但是，“此類機構數量和人員非常多，要完全實現行政職能回歸，并做到兩個不突破，幾乎不可能。”竹立家說。

尚未觸及核心

人社部專家認為，嚴格分類是推進事業單位分類改革的前提，如果這一步走不好，再往后，人事、社保方面的改革都很難有效推開。

據有關機構今年圍繞事業單位改革所做調研，發現在不少省市中，改革仍處于停滯狀態，首先是因為分類缺乏可操作的標準，類別未定的事業單位，無法開展相應的改革。

另一個重要原因在于事業單位改革將帶來的利益調整，使眾多將被調整利益的事業單位缺乏改革動力，阻力較大。

目前，事業單位和企業養老待遇落差明顯，事業單位職工普遍擔心在改革中利益嚴重受損，因此對改革比較抵觸。

長期以來，中國退休制度逐漸形成以機關事業單位工作人員和企業職工為分野的“雙軌制”。工作性質相近、年限相同的職工，從企業退休和從國家機關、事業單位退休后養老金差距明顯。

據2005年官方統計數據，企業、事業單位、機關退休職工養老金比例為1：1.8：2.1。2005年以后，有關官方數據未見系統公布，但據專家測算，目前調整比例不大。

2008年2月，國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。

據近期媒體報道，5年過去，這些試點的改革多數沒有實質進展。記者采訪中聽到最多的聲音是“難辦”。

另外的阻力還來自于人員安置問題，怎樣妥善安排那些被撤銷、被整合的事業單位的官員，是本輪事業單位分類改革所要面對的又一難題。

2012年即有媒體報道，某省在對事業單位清理規范中，撤銷了上千個自收自支性質的事業單位，但卻把被撤銷單位的編制人員轉移至差額撥款或全額撥款的事業單位。

“現在進行的分類僅僅是事業單位改革邁出的第一步，尚未真正觸及核心難題。如何建立正向激勵機制才是改革成敗的關鍵，其后尚需多項配套改革同步推進。”竹立家說。