基層央行開展績效審計的實踐與思考

摘要：績效審計已經成為現代政府審計發展的一種主流趨勢。基層央行內審部門近年來積極探索轉型，發揮咨詢與增加組織價值的作用，探索開展績效審計成為一個很好的突破口。本文從基層央行開展績效審計的實踐出發，分析了當前央行績效審計現狀與不足，并提出了央行內審部門如何推進績效審計的思路。

關鍵詞：績效審計 實踐 審計評價

一、央行績效審計概況

從人民銀行履行職責發展變化的歷程來看，人民銀行內部審計走過了合規性審計階段，現在正逐步實現審計轉型與發展。內審部門成立之初，正值各項業務操作和制度亟待完善時期，這一階段，內審部門主要開展的是合規性審計，重點是督促檢查被審計部門制度是否建立健全、業務操作是否嚴格規范、業務風險是否防范到位。隨著人民銀行業務的不斷發展，內審部門這種單一查錯糾弊式的合規性監督已不能適應人行履職需要，逐步開始向風險控制和評價職能轉變，近幾年，在審計轉型與發展中又提出了績效審計的新理念，績效審計的提出是人民銀行各項工作有序、廉潔、高效運轉的迫切需要，是履行干部監督職能的重要手段，是對傳統合規審計的有效補充，對完善內部控制、促進風險管理、提高業務運行效能正在發揮積極的推動作用。

二、央行績效審計的基層實踐

為適應內審轉型的需要，近2年來，人民銀行株洲中心支行以總行、武漢分行有關轉型制度及項目方案為藍本，積極圍繞縣支行行長履職和編外用工管理情況開展績效審計，在明確審計方向的基礎上，科學選取指標體系和評價標準，充分運用審計成果，推動被審計部門提高履職效率、防范業務風險，增強了審計工作的監督控制和服務功能，取得初步成效。其主要做法是：

（一）破除一個“觀念”，即常規審計觀念

在審計前期準備階段，要求內審人員切實轉變內審觀念，破除傳統合規性審計“羈絆”，努力引入“管理+績效”新型內審理念，將“查問題、追責任”的監督觀念轉變到“提建議、找措施”的服務觀念上來，使內審部門從審計對象的對立面轉變為審計對象的利益共同體，使績效審計工作取得審計對象的全面理解、支持和配合并得以順利開展。

（二）把握二項“指標”，即定性和定量指標

績效審計有別于其他審計項目，就是事先設定了科學合理的評價指標，要求審計人員在現場審計中合理、有效選取樣本量，用數據來說話，避免盲目審計，或獲取的信息不能足以支持審計結論。如對編外用工管理中內控制度健全率、合同管理合規率、風險控制有效率、外部調查滿意度等指標，根據抽樣量分析相關指標落實情況，然后計算各指標權重、分值，定量分析用工管理情況；領導干部履職績效審計則將具體指標劃分為一、二、三級指標。定性指標則從效率性、效果性、經濟性三個方面對被審計部門履職情況進行全面、客觀分析等。

（三）注重三種“方法”。一是目標評價法。通過工作績效和工作目標、標準對比，確定被審計部門是否實現預期的要求或目標，以及實現預期要求或目標的程度；二是比較分析法。通過與參照單位進行分析比較，評價被審計單位的目標完成情況，評價被審部門的工作效果和效率；三是因素分析法。通過對目標實現情況進行全面評價，分析影響目標實現的各種因素，找出差距和不足。

三、基層央行績效審計面臨的困境

績效審計是一項涉及面廣、內容繁雜的系統工程。如何圍繞基層央行的工作特性去評判實現的手段和方式是否經濟、有效，當前還面臨一些矛盾和問題。主要表現在：

（一）制度建設與轉型速度不同步。目前，總行對內審轉型作出了總體規劃，明確了轉型的路徑、總體目標等，但針對績效審計尚未形成一套系統規范的制度，從而對內審人員的職業判斷更為依賴，加大了審計風險。如領導干部履職績效審計涉及范圍廣、內容多、要求高，但審計方案中對審計方法的描述相對籠統，也未注明審計依據來源，可操作性不強，基層央行內審人員只能憑借自身專業素質進行審計，有關指標分值的確定，具有較強的主觀性，由此產生的風險值偏差或重要審計內容的缺失可能導致審計風險增加。

（二）審計結果與實際效益不掛鉤。績效審計的目的是通過審計，對各單位、部門乃至每個人的工作業績、工作效率和工作效果做出恰當評價，并將評價結論與評價對象的效益相結合來推動被審對象高效履職。但受目前客觀條件的制約，基層央行的審計結果并沒有真正影響到審計對象的實際利益。如編外人員的各項考核結果并不能實現與工資、獎懲掛鉤；基層央行選拔干部基本選擇民主測評、筆試、面試等常規手段，績效審計結論未能成為重要的評選依據。審計結果與實際效益的脫節使績效審計難以發揮實效。

（三）內審體制與審計權威不適應。人民銀行現行的審計監督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不明晰。受現行審計體制的制約，審計報告中審計評價的真實性有待加強。首先，在指導思想上，不排除同級或下屬單位因怕揭露問題過多影響本單位整體形象而人為地要求審計部門將一些不合規問題刪去，希望審計報告中對問題能避重就輕，輕描淡寫。其次，由于內審部門屬于機關內部組織，所以很難保持超然的第三方地位，千絲萬縷的利益聯系削弱了基層內審部門對同級部門的績效審計監督作用。

（四）信息化水平與業務操作不對稱。基層央行內審工作信息化水平遠遠跟不上中央銀行業務操作與管理的信息化發展步伐，信息化水平與業務操作不同步已成為制約當前內審工作向更高層次發展的重要因素之一。一是現場審計仍以手工操作為主，利用計算機輔助審計手段還不夠廣泛，且利用計算機網絡進行的非現場審計尚未真正開展。二是業務操作與管理系統大多數未預留審計接口，使得審計數據采集與處理難以實現信息化和自動化。三是內審實施手段仍停留在原始階段，對數據采集測試指標評估框架分析等新的技術手段應用較少，缺乏科學有效的內審管理工具。

（五）人力資源與審計要求不匹配。績效審計是一種以信息為基礎的活動，法律法規、行政管理、經濟管理以及現代審計技術方法等方面專業價值在其中占據核心地位，組建一支高素質隊伍非常必要。但從基層行實際來看：一是基層行普遍存在人員結構老化，學習能力下降，思維創新不足等現象。在審計過程中需要不斷的應用多種審計技術，但大部分內審人員的學識和經驗難以滿足要求，影響了審計效率。二是內審干部培訓的層次有待提高。內審干部培訓的計劃性不夠，內容較局限于實務性方面。培訓的綜合性理論性不夠，知識結構不能及時更新，理念和方式方法陳舊，不能適應轉型要求。

四、相關對策

（一）制定審計手冊，完善制度建設

為避免各自為政、重復開發項目，總行可組織專業人員進行項目攻關，分門別類編寫實地業務審計手冊，建立統一、詳實、可操作性強的績效評價體系。如國庫、貨幣發行、外匯實地業務審計手冊等。審計手冊應以人民銀行內部控制制度和內審評價操作指南為基礎，具體明確績效審計的對象、目的、程序以及報告的基本形式，明確審計部門開展績效審計的審計標準、原則及行為規范和道德準則，建立績效審計的指標評價體系和相關規章制度，使績效審計有章可循，有據可依，從而更好地指導審計人員開展工作，降低審計風險。

（二）加強績效考核，發揮審計效應

審計作用的發揮，突出體現在審計結論是否得到執行、審計結果是否得到運用。為確保績效審計結果與實際效用有機結合，基層央行可制定業績與效益互動的具體方案，如成立考核基金，發揮績效考核的優勢作用；將履職績效考核納入干部提拔任命、單位的年終評優評先的具體范疇等。同時進一步強化責任追究制度，對決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費等行為的有關責任人實行問責制，以確保績效審計成果有效落實，減少和杜絕屢審屢犯現象和審計人力資源的浪費。

（三）發揮獨立特性，樹立內審權威

績效審計是對單位或項目資金使用的經濟性、效率性和效果性進行審計，其范圍遠超出了傳統合規性審計的范疇，但依舊有其邊界：審計審查了哪些事項就應當對哪些事項進行評價。基層央行內審部門和內審人員應堅持獨立性原則，不忽視、不夸大，戒除“一邊倒”的評價結論。要本著對單位“一把手”負責的態度，審計報告經行領導審閱后，可對績效審計結果進行公告，一方面可滿足社會公眾的知情權需要，另一方面，有利于提高審計影響力，促進被審計單位采取整改措施，發揮績效審計的作用；也有利于促使基層同審部門及其審計人員不斷改進工作方法，提高審計質量，服務經濟發展和公共管理，更好地實現績效審計的目標。

（四）順應發展趨勢，加強技術建設

一是加快審計信息平臺建設步伐。開發應用通用數據分析軟件進行數據分析和運用計算機技術進行數據采集、分析和審計線索發現，實現績效審計手段由以手工操作為主向以計算機輔助審計為主轉變，進一步增強評估結果的及時性、效率性、科學性和可信性。二是完善信息共享機制，加強信息的分析。充分利用各種信息平臺加強信息溝通，在一定范圍內將相關信息通報給相關部門和人員，以擴大審計成果價值。三是積極探索適合人民銀行的績效審計方式和方法。可借鑒國外和我國政府績效審計的先進經驗，在采用調查、統計分析、訪談等目前較為常用的審計方法的基礎上，更好地運用平衡計分卡原理、層次分析法、德爾菲法等方法，把一些科學理論如信息論、系統論、控制論、數理統計的知識運用到績效審計中去，不斷提高審計效果和質量。

（五）注重人才培養，提高隊伍素質

一是學習借鑒國內外績效審計的理論、成功經驗和先進做法，進一步拓寬視野、開拓思路、把握規律，提高內審人員績效審計水平。二是進行績效審計方法和技術的培訓，重點提高審計人員績效審計能力和綜合分析水平。可結合以審代訓和鼓勵參加國際注冊審計師考試的方式，強化內審人員績效審計具體項目的技能培訓，提高內審人員發現問題、分析問題的能力，盡快適應績效審計需要。三是選調復合型人員充實審計隊伍，帶動并提高審計隊伍的整體素質，為績效審計開展提供有力的人才支持。

參考文獻：

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