“市場決定”考驗政府作用

十八屆三中全會關于“市場在資源配置中起決定性作用”的綱領性概括，成為全面深化改革的鮮明路標。明確“市場決定”后，如何理解并實現全會提出的另一要求——“更好地發揮政府的作用”？

更好發揮政府作用，必須緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用的根本要求，把政府過多干預微觀事務的越位之手收回來，激發市場主體活力；把充當市場運動員的錯位角色轉過來，讓政府成為維護市場競爭秩序的保障者；把市場監管和公共服務的缺位職能補上去，讓政府更好地保障或提供公共服務；把彈性空間過大的管理事務規范化、法制化，使必要的職能既有效率也有邊界，提升市場預期的能見度。

市場取向的改革對政府顯然提出了更高要求。加大行政體制改革力度，是首當其沖的改革“大考”，其主要內容是轉變政府職能、創新管理方式、優化組織結構等。

“退位”與“補位”

轉變政府職能，首要是圍繞減少政府對經濟社會微觀事務的直接干預，激發經濟社會發展活力。

中央政府部門并不必要過多直接干預微觀事務，要繼續通過簡政放權，最大限度減少對微觀事務的行政審批，還要減少其他非審批性手段對微觀事務的行政干預。對于直接面向基層、面向眾多市場主體的管理事務，由地方和基層管理不僅更便民、更有效率，而且相比層層上報更能減少整個經濟社會的交易成本。中央政府對這類微觀事務應當堅決下放地方和基層。

在放權問題上，可能會有種種難以下放的理由，例如控制總量、過剩產能等等，但這并不能構成不下放的理由，而應該把下放權力和政策指導配套進行。

各級政府都應該大幅退出行政手段直接配置資源領域，特別是不宜充當市場運動員的角色，這是一種錯位的不當手段，嚴重不符市場經濟規律。政府所有經濟管理職能都應著眼于引導和保障平等競爭的市場秩序和微觀活力，不能無視市場主體痛癢而自成邏輯。

轉變職能，還要使退出越位和補上缺位配套進行，特別是減少審批應當與加強市場監管配套推進，下放權力要同加強必要的規劃、標準等政策指導相結合，防止出現市場秩序真空。要很好吸取歷史上“一放就亂、一亂又收”的教訓，通過配套改革堵塞放權后可能反復的路徑。

加強政府提供各類公共服務職能，關鍵要從根本上建立責任政府，改革政績評價機制，配套推進財稅體制改革。

經濟手段與法律手段

創新政府管理方式，是實現國家治理、政府治理現代化的深刻改革。

中央政府宏觀調控要實現科學化、機制化，并逐步實現法制化。要以財政、貨幣政策的經濟手段為科學宏觀調控的主要手段，減少不規范、隨意性手段的運用，特別是不能把直接對微觀事務實行的行政干預擴大為宏觀調控手段。

實現宏觀調控機制化，需要更好建立有關部門間的協同機制，建立有序的程序規則、決策要件、手段邊界，給市場釋放必要的可預期能見度，這對維系市場活力十分必要。

宏觀調控在同一市場內只應有一層調控主體，就是中央政府，各級地方政府一般不應有獨立宏觀調控職能，不能事事都要上下對口。

地方政府離微觀主體更近、更直接，需要加強的是公共服務、市場監管等職責。填補這些職責主要應該完善法律手段和經濟手段，而非強化行政手段。

需要通過加強立法加以規范，提升政府責任主體意識和微觀主體法制意識、權利意識。完善和規范經濟手段和法律手段與減少直接行政手段相配套，才能使轉變政府職能更可靠，更制度化。例如市場監管是事中事后以法律為依據的監管，只有加快完善市場監管的手段，才能更有力地對減少審批手段創造條件。

創新政府管理方式的另一個重要方面，是要利用社會力量形成有效政府治理，改變事無巨細都歸政府管理的局面。

這里包括兩個層面，第一層是把本應或本可由社會組織承擔的職能，要移交社會組織；第二層是本屬政府職能的事項，也并不必然都由政府直接操作，有一些可以通過購買服務方式交由社會組織承擔，某些公共服務可以通過競爭加監管手段引入經濟主體提供。

只要推進權責體系健全、完善市場秩序和監管，即使需要政府加大投入的公共性、民生性領域，也可以引入或配套民間社會資本，讓政府從各種準經營角色中逐步退出，更大發揮市場主體、社會主體的活力。

橫向與縱向優化

優化政府組織結構，即以政府機構改革為載體，完善行政權責體系與工作機制，這是轉變政府職能的必要保障。這一改革任務有兩條主線：

一是在同一層政府部門橫向關系上，優化政府機構設置和職能配置，進一步解決機構重疊、職能交叉、責任不清問題。某些責任扯皮不清，本來是管的部門過多造成的，有時反而會成為進一步增加機構和編制的理由。為此，確定政府部門職責，不能只說權，不說責，應當先明確哪件事情出了問題，應該由哪個部門承擔責任，先有責任，以責溯權，才能更好實現權責一致的職能配置。

政府機構和編制適應發揮市場作用的要求，還有進一步精簡優化的空間。大部門制改革應該主要從職能歸類融合方面理解，不是把外部結構搬到內部結構，變外部扯皮搬到內部扯皮，要在“大部門”內部結構優化上深化改革，優化流程，建設職能科學、流程順暢、運行高效的服務型政府。

二是在政府縱向關系上，優化縱向行政層級和職責。中國的五級政府管理并不比其他國家三級政府管理更有效率，在減少政府對微觀事務干預基礎上，要研究減少政府層級的途徑，積極探索省直管縣（市）改革。

由于各層政府所轄行政區域的數量差別較大，需要認真考慮行政區劃設置與各層政府管理幅度的匹配，為減少政府層級創造條件。探索政府管理事項實行事權分級管理體制，逐步形成適應現代市場經濟要求和治理效率的中央和地方事權關系。

圍繞市場與政府關系的調整，還必須加快建立現代財稅制度，在明確事權基礎上健全財力與事權相匹配、事權和支出責任相適應的制度。

改革稅制，構建和完善地方稅體系，在考慮增加必要稅種的同時，必須考慮在總量上不能再增加稅負總水平，研究政府稅負占GDP比例的穩定機制，扭轉該比例近20年的長期上升趨勢。未來中國面臨資源稅、房產稅、環境稅乃至其他財產稅等稅種的加稅因素，雖然對調節經濟、促進轉型十分必要，但從穩定稅負水平考慮，還需配套設計減負措施，特別要進一步支持小微企業減輕稅負，以維護市場活力和公平競爭。

（作者為國家發改委經濟體制與管理研究所所長）