放權于農不必多慮

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”。

1978年的中共十一屆三中全會開啟了中國改革的新時代，農民權利逐步擴大，糧食增產、農民增收，為發展提供了支持。近年來，中國持續對外開放凸顯出農業的軟肋。面對農業先進國家，中國在國際市場上有競爭力的農產品不多。與此同時，國內食品價格居高不下。2006年至2011年，城市居民的恩格爾系數甚至略有提高。

當務之急是提高中國農業競爭力。一是改變農業技術模式，大力發展旱作農業；二是革新農業組織體系，發展家庭農場以及以之為基礎的農民專業合作社；三是改變支農方式，提高政府支農效率。這三類改革難度都很大，需要更基礎的改革提供動力。即促進農業要素的市場化，特別是促進土地要素的市場化，給農民更大的支配土地要素的權利。

改革方向確定以后，關鍵是落實。早在5年前的中共十七屆三中全會上，已經提出了農村經濟體制改革方案，一是要調整“統分結合的雙層經營體制”，使集體經濟這個層次向農民合作社轉變；二是明晰土地產權，實現農民土地承包經營權長久不變；三是建立城鄉統一的建設用地市場。這三項改革意見如果落實，其意義不可估量。但在過去5年里，國家一直沒有出臺具體的改革方案，有的內容作了一些試點工作，卻沒有總結推廣。從調查看，一些試點的問題比較突出，解決問題的辦法還不明朗。

此次《決定》提出“賦予農民更多財產權利”，實際上主要指明晰土地產權，使土地可交易，而可交易是可抵押的前提。已有的調查表明，明晰土地產權很難一蹴而就。當土地承包權轉變為長久不變的土地財產權后，承包權實際上成為農民私權掌控的對象。對于這樣一個重大變革，必須保證起點的公平，否則容易引發社會不穩定。

目前，一些地方的農民土地承包權分配存在不平等現象，農民在等待“30年”到期后重新調整土地。所以，一刀切地在全國范圍里，以現有承包關系為基礎，實行承包權長久不變政策并不合適。在承包權真正轉變為財產權以后，土地交易還需要規范，而規范的制定與落實任務仍然十分艱巨。

《決定》重申要“建立城鄉統一的建設用地市場”，是有利于解決許多復雜問題的重大改革舉措，但這項改革的推進同樣需要慎重。全國近60萬個行政村擁有約18萬平方公里的建設用地（包括宅基地），如果簡單推向市場，將意味著出現大量開發建設點。其實這既不必要，也無可能。那么，什么樣的農村建設用地可以推向市場？規劃怎么制定？土地用途管制如何落實？都是需要回答的問題。

《決定》還提出，要構建新型農業經營體系，發展家庭農場與農民合作社，這同樣是一個艱巨任務。筆者的調查表明，在小型兼業農戶基礎上形成的合作社很難正常運轉。合作社必須做大、做強，必須依靠專業家庭農場獲得發展。從目前形勢看，實現這一目標的政策環境并不具備。一些部門以為合作社越多越好，有的地方給合作社數量增長提出指標要求。另外一些地方不認真支持合作社，卻把資金給了龍頭企業。解決類似問題也需要轉變認識，建立新的思路。

決策機制本身也要改革，處理好中央與地方的關系有利于提高決策制定及落實效率。以土地的規劃管理與用途管制為例，高度的中央集中控制并不一定有效。好的策略是收放結合，應該中央管理的一定管好，可以由地方管理的交給地方，中央只出臺規范性意見。中央可以劃定農業保護區，采取一系列技術性措施，主要由中央監管保護區；同時，對于農業保護區以外的土地，可以交給地方管理，中央不再干預。

只要理順體制，把重大問題的風險防控體現于政策設計中，對放權于農就不必過度擔心。中國農業競爭力將因農民獲得更多權利保障而穩步提高。

（作者為中國社科院農村發展研究所宏觀室主任）