公共服務“生意經”

府購買公務服務在全國范圍的推廣，已經提上日程。

11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。此前，9月30日國務院辦公廳還出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

財政部科學研究所副所長蘇明對《財經國家周刊》記者表示，《決定》和《意見》的意義在于，它第一次將政府購買公共服務的改革提到了國家層面，“這說明政府向社會力量購買服務正在邁向制度化。”

政府向社會購買公共服務在多地早有探索，不少地區的購買項目已經覆蓋了較為廣泛的領域。例如，江蘇省已將涉及教育文化等21項的公共服務項目，列入了2013年政府購買服務范圍，北京、上海、廣州等地的購買服務項目已經覆蓋養老助殘、社會救助、安置幫教等領域。

記者采訪發現，政府購買公共服務若想在全國范圍落地并實現制度化，仍有多個問題待解。政府該買什么、如何打破既有利益格局，有哪些配套措施應跟進，都應成為政策制定者盡快研究的功課。

研究購買邊界

多位接受記者采訪的專家表示，《意見》從全國層面上正式拉開了政府購買公共服務的大幕，在此基礎上，有必要進一步完善頂層設計，密集出臺針對政府購買公共服務的法律規章文件，釋放政策強音。

《財經國家周刊》記者采訪發現，目前政府購買公共服務尚未被納入政府采購范圍，從2003年開始實施的《政府采購法》所規定的政府采購范圍包括貨物、工程和服務，但對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入其中。

多位受訪人士表示，政府購買公共服務要想實現制度化，需要修訂《政府采購法》，或出臺“政府采購法實施條例”。中國社科院社會學所社會政策研究室副研究員房莉杰建議，明確將“公共服務”納入政府集中采購目錄，并明確“公共服務”一些原則性定義。

記者調研發現，“能買什么”和“買什么”是地方政府在推動購買公共服務過程中普遍關心的核心問題之一，并已引起高層領導關注。

北京市協作者社會工作發展中心主任李濤表示，當前我國民生需求的多層次多樣性趨勢愈加明顯，靜態化的服務難以滿足居民多元化、個性化、發展性的服務需求。

但這并不意味著所有領域都適合政府購買。多位受訪人士表示，假如購買邊界不清晰，政府出錢再多，不是群眾所需，百姓還是不滿意。有關部門應對公共服務的范圍加以規范和分類，避免政府購買公共服務范圍的隨意性。

《財經國家周刊》記者了解，有專家建議未來應靈活調整政府購買公共服務的邊界，如何調整，又如何界定邊界，其相關政策目前正在由財政部牽頭研究。

利益關系待破局

政府向社會力量購買公共服務意味著打破既有利益格局。記者采訪發現，未來，四類利益的調整應成為改革著力的重點，否則政策效果會大打折扣。

政府部門之間的利益關系首當其沖。江蘇財政廳副廳長宋義武對記者表示，購買公共服務意味著政府從財政資金的直接使用者向分配、監管者的間接角色轉變，難免引起行業主管部門出現“爭搶”購買項目。

以購買社工服務為例，民政、團委、殘聯等部門都具有購買需求，是讓各部門都買，還是交由一個部門主導，就成為了一個未解的難題。

二是政府與承接主體之間的利益關系。記者采訪發現，由于有些政府部門給的錢少、要求高，即使是那些愿意向政府提供服務的企業，也要艱難地在社會效益和經濟效益之間尋找平衡點。

中央黨校研究生院原黨委書記段若鵬表示，有些部門可能會借助自身的強勢地位和資源優勢，或是對承接主體挑三揀四，或是借購買公共服務之機牟利。

三是在既得利益者與未來參與者之間的關系。中山大學政治與公共事務管理學院副教授王清說，既得利益者即原先提供公共服務的機構，如有官方背景的行業協會等，他們容易與政府有關部門形成利益共同體，阻撓未來參與者進入“自己地盤”。甚至有的政府機構自建社會組織進行購買，資金“左口袋出，右口袋進”。

《財經國家周刊》記者了解到，北京市某機構每年都會舉辦城八區市容環境的評比，其承辦單位多年來都是該委員會下屬某研究機構，這一評比的項目經費成為其重要資金來源。

一位不愿意透露姓名的專家表示，在提倡政府購買公共服務改革后，該委員會決定以購買服務的方式進行招投標，卻立刻受到這家研究機構的強烈抵觸。經過反復溝通，最終的招標結果還是留了下來。一起來進行招標的四五家咨詢公司和外部研究機構，事后也明白了自己是來做陪襯的。

四是政府行政管理職能與公共服務職能之間的關系。國家行政學院教授馬慶鈺透露，他在基層調研時發現，公眾在很多地方面對的不是公務員，而是雇傭協管員，這些人遍布市政管理、食品藥品監督等領域。他擔心，政府購買公共服務可能成為一些政府機關推卸自己行政管理職能的借口。

亟待配套措施

記者采訪發現，人才匱乏是不少提供公共服務的機構面臨的首要難題之一。

武漢楚馨社會工作服務中心是湖北省首家專業社工服務組織，在成立以后，招人難是負責人李華俊面臨的頭等難題。

李華俊對記者表示，按照實體法人的要求，社工服務組織需要在社會上招有資格證書的全職社工。“中心一共招了20名全職社工，每人月工資已達到4000多元，但很難留住他們。”

對于這種情況，廣州民政局局長莊悅群建議，政府應制定出臺社工人才崗位晉升、職稱評聘、薪酬指導等政策文件，為優秀社工提供職稱及薪酬的上升空間。落實社工人才落戶、住房優待的措施，推薦社工參與各級評優表彰并重點向一線社工傾斜。

同時，對承接政府購買服務的機構實行“一線社會工作—助理督導—督導”梯級配置，對機構負責人、項目主任、督導等人員進行定期培訓。

稅收政策也是限制公益組織發展的一個障礙。不少公益組織負責人向記者坦言，他們到民政去注冊，除了尋求合法性，就是為了獲得免稅資格。然而，按照財政部現行規定，非營利組織因政府購買服務取得的收入不在企業所得稅免稅范圍內，需征收相關稅費。

江蘇省財政廳稅政處綜合科科長鄭一鳴對記者表示，這意味著即使非營利組織不以盈利為目的，且通過了相關審核取得了免稅資格，但因政府購買公共服務取得的這部分收入也不能免稅。

美國經驗顯示，非營利公共服務組織從1950年的約5萬個發展到今天的100多萬個，30余種非營利組織免稅的資格認定是重要的制度動力。有鑒于此，業內專家認為，可加大對社會組織的稅收優惠力度。比如“允許超過捐贈限額的部分遞延扣除，對公益性民間組織與宗旨相關的營利性收入免征所得稅和營業稅”等。

此外，部分受訪者對記者表示，未來應加大政策層面對民營企業、社會組織支持力度，將更多公共服務購買項目向民辦機構傾斜。比如，公辦與民辦養老院存在“價格差”，公辦機構“一床難求”，而民辦養老院入住率卻較低，因此宜主動引導更多公共服務購買項目移至民辦機構，從而降低市場價格，促進行業長遠發展。