“十二五”中考

趕在波蘭華沙聯合國氣候大會召開前，中國官方在國內先公布了節能減排的“期中成績單”。

11月5日，國家發改委副主任解振華公開表示，“十二五”前兩年，單位GDP二氧化碳排放已累計下降6.6%，完成五年累計進度的38.8%，中國的污染物排放量和GDP單位能耗呈逐年下降趨勢。

數據連年下降，但比既定目標仍然滯后。2013年8月，國家發改委通知強調，要實現“十二五”目標任務，后三年年均單位國內生產總值能耗需降低3.84%，比前兩年平均降幅高1.03個百分點，氮氧化物平均降幅則需達到4%以上。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受《財經國家周刊》記者采訪時警示，按此進度，到2015年年末，有可能再次重演“十一五”老戲——地方政府“拉閘限電”以應付節能指標的完成。

與此同時，環境污染也未見好轉，某些方面甚至有進一步惡化跡象。中國氣象局11月公布的《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）》顯示，1月至10月，全國各地霧霾天平均29.9天，創52年之最。

背負既定的官方承諾和公眾的強烈關切，“十二五”節能減排棋至中盤，壓力與日俱增。

數據背離現實

據環保部歷年公布的各地方主要污染物減排情況顯示，2012年相比2005年，化學需氧量、二氧化硫、氮氧化物等污染物的減排數據下降明顯。

但中國的天空并沒有比以前更明亮清澈，霧霾天氣的頻繁出現讓公眾疑惑不解。

環保部相關專家解釋稱，霧霾產生原因復雜，單一或幾種污染物指標的下降難以減少霧霾的產生，糾結于數字毫無意義。

來自工業部門的實際情況和數據更能揭示問題的所在。“一些節能減排數據，僅僅是人為拼湊的結果，而非實際排放數據。”中國冶金規劃研究院院長李新創告訴《財經國家周刊》記者，節能減排數據測算，僅針對政府部門統計在冊的企業，但大量規劃外產能排放并未計算在內。

工信部原材料司副司長駱鐵軍曾透露，2001年至2012年，河北省新增違規鋼鐵產能超過1億噸，幾乎與合規產能等同，卻沒在環保部門的節能減排統計名單中。

據工信部測算，截至2012年，全國違規鋼鐵產能近4億噸，其產生排放的二氧化硫、工業煙塵各有近百萬噸，與2012年全國相關污染物減排的總量相當。

減排數據的漏報還不僅于此。

2007到2010年，火電行業花費約700億元，完成了八成以上燃煤電廠的脫硫設備安裝和改造。按脫硫設備安裝工程量計算，表面上完成了“十一五”規劃，二氧化硫排放比2005年下降約29%，但其后的實際情況大打折扣。

中國電力行業協會秘書長王志軒對記者表示，從2010年到2013年，火電脫硫設備運行和物料消耗價格已經上漲了4倍，脫硫電價補貼還是1.5分/千瓦時，高企的環保設備運行費用使一些企業不惜弄虛作假。

生產脫硫脫硝設備的中國節能集團六合天融環保科技有限公司的一份報告顯示，“十一五”期間已安裝的火電脫硫裝置，目前的運行優良率不足50%，遠低于國家98%的標準。

這意味著，每年有幾百萬噸的二氧化硫在官方統計之外排向天空，或相當于2012年全國二氧化硫減排量的數倍以上。

“在實踐中，產業經營早已突破行政管理體制的框架，節能減排依然是計劃經濟的管理模式，并且流于形式。”在李新創看來，霧霾背離減排數據的情況并不奇怪。

限量調控博弈

10月23日，北京市委書記郭金龍在京津冀周邊六省份落實《大氣污染防治行動計劃》工作會議上拉響“警報”：“如果今年冬天大氣污染加劇、重污染頻發，將會影響社會對組織治理大氣污染防治的信心。”

國務院2013年9月公布的《大氣污染防治行動計劃》被稱“史上最嚴”，表現之一為提出了嚴控煤炭消費總量：到2017年，全國煤炭占能源消費總量比重降到65%。在環保部組織起草的《大氣污染防治行動計劃》草案中，僅河北一省要求削減煤炭消費總量1億噸。

河北省發改委相關負責人表示，削減目標數量過大，河北省不僅面臨能源供需難以平衡的難題，短期內產業結構重大變化，也會帶來就業、債務、財稅等一系列問題。

截至2012年末，河北省常住人口7200余萬人，按照5人一戶、戶均冬季取暖3噸煤炭消耗量計算，河北省今冬就存在約4300萬噸煤炭剛性需求。

此外，2012年河北省全社會用電量中累計近3100億千瓦時，省內自發電2300億千瓦時，80%以上屬于燃煤發電。即使按較低的每千瓦時耗煤300克計算，河北省年發電耗煤也將達到6900萬噸。

河北省政府和相關中央部委幾番“較量”之后，9月初，河北省的煤炭削減任務最終被打了個四折，定在4000萬噸，但同時要求減少6000萬噸鋼鐵產能。

一位接近環保部的人士對記者表示，討價還價的背后凸顯政策無奈，地方政府不愿意為環境欠賬買單，同時，環保部1億噸的煤炭削減數字也不是完全出自科學測算，為地方政府討價還價留下余地。

河北省發改委的測算數據顯示，為完成上述任務，到2017年底，河北省計劃對現有工業企業進行“煤改氣”改造，現有10萬和20萬千瓦級燃煤供熱機組全部改為燃氣機組，屆時河北省每年新增約300億立方米天然氣，部分鋼鐵產業將異地搬遷。為此河北省將至少投入5000億元的改造費用。

李新創說，這是為經濟結構調整的欠賬買單。

9月27日，河北省召開了有史以來規格最高、力度最大的全省大氣污染防治行動動員大會，省政府與各區市政府簽訂了大氣污染防治目標責任書，節能減排的行政壓力與改革意圖正在向基層傳遞。

河北省長張慶偉日前表示，如果今冬明春污染依然嚴重，“不好意思見大家”，如果影響了GDP，又“怎么向人代會作報告”。

垂直管理解困？

“這已經不是第一次遭遇節能減排指標的攤派了。”一位來自基層環保局的負責人表示，嚴厲的政策要求和任務攤派，并沒有改變基層執法缺乏保障和軟弱無力的現狀。

“目前部分地方政府在追求經濟增長的過程中已經形成了某種連帶利益。”環保部政策研究中心環境經濟與管理政策研究室主任沈曉悅說，環保部門作為節能減排工作的主要執行、監管部門，因財政、人事任免等諸方面隸屬于各級地方政府，往往對地方政府惟命是從，且對于采取強制執法和較大數額的處罰缺乏獨立執法權。

在經濟相對不發達地區和礦產資源豐富的地區，污染企業、礦山企業往往是當地利稅大戶、經濟支柱，政府財政依托于這些企業，環保部門的開支則依托于地方財政。

“當市里的經濟支柱企業迫于環保政策難以開工的時候，地方政府的領導就會找到環保部門暗示放行。”河北省某市環保局負責人告訴記者，面對此情景，當地環保部門往往只能采取“以罰代批”，一方面推脫自己的責任，另一方面對于未批先采的情況保持沉默。

“只要能夠開工，企業對于環保部門的罰款并不在乎。”唐山市環保局相關負責人告訴記者，目前，環保部門執法只有通知整改、行政處罰和下達停產整頓通知三種措施。

沈曉悅向記者透露，生態環境保護的行政體制改革正在醞釀。

十八屆三中全會提出“改革生態環境保護管理體制”，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

三中全會同時提出，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重。

《財經國家周刊》記者從接近決策層的相關人士處獲悉，環保部門的垂直管理改革有望明年在環境監察、執法等部門率先展開，原有華東、華南、西北、西南、東北五個環境保護督察中心將得到改造和加強，垂直管理的環境執法監督機構有望獲得真正的行政執法權。

同時，已過三審的環境保護法修正案草案也可能在明年通過，草案內容包括對于環境違法將實施按天處罰等，業內人士期待處罰權將隨著環保部門垂直管理改革的推進，逐步脫離地方政府的限制。

市場待啟動

“企業最擔心的是，缺少節能減排的價格發現機制和公平的市場競爭環境。”河北省唐山市某鋼廠管理人士告訴記者，國內鋼鐵行業環保設施平均運行成本55元/噸，先進企業環保設施運行成本約150元/噸，而一些違法排污企業的這一成本僅20元/噸左右。極低的違規成本挫傷了企業節能減排的積極性，進而有導致劣幣驅逐良幣之憂。

李佐軍向記者介紹，節能減排的市場機制可以分為環境污染物減排和節能兩個市場機制。由于能源使用成本較為清晰，節能可以給消費者和企業帶來收益，節能市場的建立相對簡單，目前需要通過稅收、金融手段來減低節能設施較高的先期投入成本，規范市場競爭。

而環境污染通常具有較強的經濟外部性，消費者在購買和使用產品的過程中不能直接感受到減排所帶來的收益。因此，污染物減排的市場價值更多來源于企業違法成本和對違法成本的預期，以及政府針對污染排放量形成的稅收和金融成本。

污染排放的成本可通過商品交易和排污權交易反映為切實的市場價格。其中，加強行政執法、建立市場認可的準確的檢測體系與規范市場競爭機制，缺一不可。

2013年8月，國務院出臺《關于加快發展節能環保產業的意見》，中國環保產業協會副秘書長王家廉認為該意見帶有環保產業頂層設計的意味。

據參與該意見最初討論的相關人士透露，原文曾明確提出政府計劃要以投資4萬億元，帶動4.5萬億元節能環保產業的形成。但在送審稿中，工信部擔心會給公眾以重復之前“4萬億”經濟刺激計劃的印象，最終刪去。

該人士還透露，盡管意見表述方式有變，但是經濟運行模式和行政投資模式卻仍因循以往。對于節能環保產業的扶持投入比例依然是按照中央政府、地方政府、企業3：3：4的模式進行。資金投入立項上依然是財政先行預算-地方申報項目-發改委及各部委立項-資金層層下撥的模式。

“從國家支持光伏、電動汽車等新能源產業的經驗來看，政府對產業的直接補貼、投資未必是好事。”中國電池網CEO于清教對記者表示。

作為節能減排市場化的先鋒，碳交易市場也面臨“有價無市”的尷尬。2011年11月，國家發革委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳開展碳排放權交易試點，但截至目前，交易量最大的北京環境交易所成交量僅有300萬噸，不到歐洲氣候交易所一天的交易量。

沈曉悅認為，雖然目前中國的碳交易試點已經展開，但其定價機制難以實現市場化操作。地方政府依然掌握著排放權的定價，地方政府不愿意所在地企業以低于當地排污費的價格出售排放權，掛牌交易的價格往往都是各地方政府在原有排污費價格基礎上上浮形成的，變相的政府定價扭曲了市場意義。

“政府的改變也許沒有想象中的那樣快。”王家廉表示，目前市場的啟動有可能先要從金融抵押、融資租賃突破，距離政府原擬的4.5萬億元節能環保大市場目標，至少還要10年時間。