政府如何出手

中國的生態脆弱、資源短缺、環境容量有限，節能減排對于社會公平、經濟效率和生態安全十分重要。節能減排需要用制度保護。關鍵要正確處理政府與市場的關系，政府嚴格界定節能減排的制度邊界，讓要素自由流動、平等交換，提高節能減排效率。

能源和大氣環境資源均是自然資源資產，化石能源是不可再生資源，大氣環境的自凈能力是可量化的環境容量資產。社會經濟的可持續發展必須要保障能源的安全供給，廉價、具有環境負外部性的化石能源的開采利用，具有重要的公共資源和戰略資源屬性。

美國在1990年起實行的二氧化硫總量控制，和京都議定書規定的發達國家二氧化碳排放的總量限額，就是大氣環境資源資產化的實例。

可見，節能減排是國家自然資產管理的重要內容，有些產權可以確權登記到自然法人，例如土地和水資源使用，有些則為全民所有，例如大氣環境容量。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可以侵犯。這就要求實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，用制度嚴格界定節能減排空間，保障能源和生態安全。

“嚴”定邊界要求政府不可缺位，制定和實施節能減排的戰略、規劃、政策和標準等，加強市場監管和環境保護責任。能源安全和環境健康也意味著政府需要劃定節能減排的“紅線”。

1971年，中國能源消費總量只有3.91億噸標油，為美國總量的25%；2011年，達到26.13億噸，超過美國總量的15.2%?；茉吹拈_采會破壞地下水系，使用會燃燒排放大量污染物，化石能源消耗量、污染物排放量、排放標準等與能源安全和環境承載力相適應的數量和速度，就是節能減排的“紅線”。

二氧化碳、二氧化硫和大氣微顆粒物排放量也是經濟資產，需要讓市場在配置節能量、碳排放權、硫氮排污權、微顆粒物排放權等資源中起決定性作用，保障稀缺環境資源的高效利用。政府要做的是，制定化石能源消耗總量或節能減排額度或標準，政府不需要在微觀層面規定哪家企業的消耗量或排放量，只需監管執行。

企業有新技術產生節能盈余，可以在市場上出售；企業達不到節能要求，可以在市場上購買節能額度。對于污染控制，企業可以自己內部治理，也可以外包給專業環保公司治理。企業選擇何種方式來實現節能目標，政府沒有必要也不應該干預市場、干預企業行為。

對于高耗能高排放產品，如果企業能夠滿足排放標準，并不需要政府來判定哪家企業是“產能過剩”或“落后產能”，應該讓他們在市場競爭中優勝劣汰，政府應該依法而不應該行政命令“關、停、并、轉”。

市場對資源配置的決定性作用，不僅僅是表現在生產層面，而且也體現在消費層面。以體現資源消費累進稅的“階梯電價”為例，如果增量消費的電價超過1元/度，高出了風電、太陽光伏發電的電價，消費者就會傾向去購買風電或是光電，甚至在自家房屋上建光伏發電裝置供電，而不需要政府去下令或者攤派。

節能減排需要政府有所作為，但不是亂作為；需要讓市場發揮作用，但不是不作為。例如，節能減排的目標、標準、政策要切合實際，過高過低都會影響節能減排的實效，和經濟發展、民生保障。

地方保護落后產能、技術，損害、侵占的是他人的環境資產、公共環境資產，實際上是違法行為。對于超標排放不監管、不執法，或監管不力、執法不嚴，屬行政不作為、政府失職，需要承擔法律責任。

節能減排關乎可持續發展，具有公共資源屬性，企業為自我利益最大化而忽略外部成本，往往產生市場失靈，必須要有政府代表社會或公眾加以修正。因此，節能減排必需要處理好政府和市場的關系，政府要在制度制定、監管執法上不缺位不越位，不干預市場和企業微觀決策，讓市場活力得到充分體現，使得節能減排得以效率實現。

（作者為中國社科院城市發展與環境研究所所長）