我國公共服務(wù)市場化改革中存在的問題及對(duì)策

摘 要 公共服務(wù)市場化作為一種全新的政府治理理念是我國轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式的必由之路。目前我國公共服務(wù)市場化改革已有所發(fā)展，但遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化水平相比存在較大差距。本文在結(jié)合公共服務(wù)市場化理論的基礎(chǔ)上著重闡述中國公共服務(wù)市場化改革過程中存在的問題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 政府 公共服務(wù) 市場化 對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著市場化的不斷發(fā)展，西方各國陸續(xù)邁入了以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給為主特征的政府改革時(shí)代。通過此次改革，公共服務(wù)市場化在有效改善西方各國公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也給世界其他國家產(chǎn)生了廣泛的影響。我國在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域存在著服務(wù)效率低、質(zhì)量差等弊端。因此，在對(duì)我國公共服務(wù)市場化的現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并結(jié)合理論和實(shí)踐提出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)于探索適合我國國情的以市場為導(dǎo)向的公共服務(wù)改革無疑具有重要意義。

一、我國公共服務(wù)市場化發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

公共服務(wù)市場化是新公共管理改革的核心內(nèi)容之一，所謂公共服務(wù)市場化就是“政府通過法定程序做出決策，確定公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量要求，然后以市場機(jī)制為杠桿，通過多種方式調(diào)動(dòng)私營部門、非營利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務(wù)的供給。這些私營部門、非營利部門都成為了公共物品和服務(wù)的供給者。”其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責(zé)任的前提下，通過引進(jìn)市場機(jī)制，挖掘社會(huì)可以利用的資源來提高政府提供公共服務(wù)的能力。從而在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加政府開支的情況下改善服務(wù)和提高效率。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國的公共服務(wù)市場化取得了初步的進(jìn)展，較好地滿足了公民的公共服務(wù)需求，但是我們應(yīng)該清醒地看到，公共服務(wù)市場化改革在我國還面臨著諸多困境，具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府公共責(zé)任缺失。

在公共服務(wù)市場化的改革進(jìn)程中，我國政府同時(shí)扮演著改革的實(shí)施者和改革主體的雙重角色，政府能否承擔(dān)起自己的責(zé)任就成了決定改革走向和成功與否的關(guān)鍵，因此政府責(zé)任缺失就成為了公共服務(wù)市場化進(jìn)程中最突出的問題。第一，政府對(duì)公共服務(wù)缺乏財(cái)力投入，盡管政府在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域不再是直接生產(chǎn)者，但政府仍是責(zé)無旁貸的提供者，仍然需要加大對(duì)公共服務(wù)的財(cái)力投入。第二，政府在公共服務(wù)中的職能轉(zhuǎn)變不到位，推行公共服務(wù)市場化改革，政府職能主要是宏觀方面的調(diào)節(jié)和管理、監(jiān)督與服務(wù)，而應(yīng)該把微觀的職能交給市場去完成，但是當(dāng)前政府過多的行政干預(yù)和過少的監(jiān)督管理都在一定程度上限制了公共服務(wù)多元化供給的形成，阻礙了市場化的發(fā)展。第三，政府在建立公共服務(wù)市場化的相關(guān)機(jī)制中缺位，目前我國政府對(duì)市場化改革主要是依靠政策引導(dǎo)來推進(jìn)，國家連續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于非公共部門投資公共服務(wù)的許可性政策，如《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》等，但僅靠政策引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府應(yīng)逐步建立起相應(yīng)的法律制度、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、績效評(píng)估和監(jiān)督約束機(jī)制等等，才能避免公共服務(wù)市場化改革的盲目和混亂。

（二）腐敗及私人壟斷。

在公共服務(wù)市場化的改革進(jìn)程中，隨著公私合作等機(jī)制的引入，會(huì)逐漸增加腐敗的機(jī)會(huì)。因此，有學(xué)者指出，“民營化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發(fā)生。”許多公共權(quán)力被一些尋求自身利益的官僚或官僚集團(tuán)掌管，特別是在一些公共服務(wù)項(xiàng)目的行政審批和許可證發(fā)放中，存在著大量的權(quán)錢交易。企業(yè)改制和重組乃至出售過程中，伴隨著大量的國有資產(chǎn)流失，部門權(quán)力化和權(quán)力利益化的問題尤為嚴(yán)重，這些年來，一些官員的相繼落馬也體現(xiàn)了爭權(quán)奪利傾向日趨明顯，貪婪私欲達(dá)到了瘋狂的程度。與此同時(shí)，市場化在部分領(lǐng)域的深入帶來了新的私人壟斷現(xiàn)象，由于企業(yè)在市場化中因腐敗問題留下的巨額利潤空缺，使一些企業(yè)挖空心思去掘取壟斷利潤；同時(shí)，由于民營化沒有形成真正的競爭局面，使企業(yè)具有了取得壟斷利潤的現(xiàn)實(shí)條件，于是，新的私人壟斷就會(huì)產(chǎn)生。這對(duì)于公共而言，市場化就是用私人壟斷代替政府壟斷。

（三）第三部門發(fā)展滯后。

公共服務(wù)市場化要求政府將一些監(jiān)管、服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，即第三部門來實(shí)施，這就需要有成熟的第三部門。這些第三部門必須有較強(qiáng)的社會(huì)整合能力來承擔(dān)政府剝離的公共服務(wù)，而這恰恰是我國所欠缺的。我國的第三部門雖然在20世紀(jì)后期年代獲得了迅速發(fā)展，但總體來說，還存在不少問題：在宏觀方面，第三部門發(fā)展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低；社會(huì)自治傳統(tǒng)與公民參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)較差。微觀方面，第三部門嚴(yán)重依賴政府，官辦性質(zhì)濃厚，自主性較差；經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，部分無法正常開展活動(dòng)；組織的管理能力、創(chuàng)新能力較差；條塊分割嚴(yán)重，各類非營利組織，分頭管理，自成系統(tǒng)，資源難以整合。

二、完善我國公共服務(wù)市場化的對(duì)策

公共服務(wù)市場化是當(dāng)今世界各國政府改革的主流趨勢，即使困難重重，我們也要以勇于挑戰(zhàn)、開拓創(chuàng)新的態(tài)度來推進(jìn)公共服務(wù)市場化，以提高我國政府的國際競爭力。以下是筆者對(duì)推進(jìn)市場化改革的幾點(diǎn)建議：

（一）強(qiáng)化公共服務(wù)市場化的政府公共責(zé)任。

公共服務(wù)市場化后，并不等于政府對(duì)公共服務(wù)供給的職責(zé)徹底消失。這是因?yàn)椋菏紫龋綘I部門潛在的“掠奪性”往往導(dǎo)致市場的無序競爭，需要由政府來建立行業(yè)管制機(jī)構(gòu)，制定管制制度，以保證市場競爭的有序進(jìn)行。在公共服務(wù)市場化中，管制是永存的，政府的角色并不會(huì)消失，只是活動(dòng)范圍在減少。其次，政府一開始并沒有建立競爭的框架，這使得以后引入競爭相當(dāng)困難，需要政府持續(xù)地介入。最后，公共服務(wù)即使市場化了，仍然具有重要的政治意義，公共服務(wù)是服務(wù)于每一個(gè)公民的，價(jià)格的制定和服務(wù)的提供不單純是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治問題，政府要避免公共服務(wù)的等級(jí)化局面出現(xiàn)。可見，強(qiáng)化公共責(zé)任對(duì)于公共服務(wù)市場化的有效運(yùn)作至關(guān)重要。具體地說，政府在公共服務(wù)市場化中應(yīng)扮演以下幾種角色：制度供給者、決策者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)控者。提供公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)。雖然政府可以把具體的服務(wù)事項(xiàng)以承包或其他方式移交給民間機(jī)構(gòu)去辦，但政府移交的是具體服務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)營權(quán)和部分管理權(quán)，而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務(wù)責(zé)任。由于委托授權(quán)使雙方的關(guān)系變成委托代理關(guān)系。這就產(chǎn)生了委托——代理問題。即委托人的目標(biāo)與代理人的目標(biāo)并不總是一致。因此政府作為委托人必須對(duì)其代理人（私營部門或第三部門）進(jìn)行監(jiān)督控制，促使承包方以最小的成本實(shí)現(xiàn)約定目標(biāo)，降低風(fēng)險(xiǎn)，并且鼓勵(lì)其創(chuàng)新和提高效率。以上是政府在公共服務(wù)市場化中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和扮演的角色。然而，這是一種應(yīng)然的狀態(tài)。政府在現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)市場化過程中，并沒有扮演好這四種角色，從而造成政府責(zé)任的缺失。

（二）完善公共服務(wù)市場化的法律法規(guī)。

公共服務(wù)市場化需要政府建立一個(gè)良好的法律和制度環(huán)境。法律和制度的健全和完善實(shí)際上是解決公共服務(wù)市場化過程中的規(guī)范性和規(guī)則性問題。第一，要完善目前的法律體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)，以減少尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。第二，政府要通過立法，為公共服務(wù)市場化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，只有在一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、個(gè)人利益得到法律法規(guī)有效保障的市場環(huán)境中，私營部門才有動(dòng)力涉足公共服務(wù)領(lǐng)域.才能杜絕私人壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）促進(jìn)第三部門的發(fā)展。

在現(xiàn)代開放社會(huì)中，各類非營利組織在社會(huì)公共事務(wù)中有著政府不可替代的重要作用，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。我國的非政府組織，其主要價(jià)值取向在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會(huì)、政府組織內(nèi)部層級(jí)間的各種關(guān)系，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營種組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排引入到公共服務(wù)和公共物品的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任。正如上面第二部分第四點(diǎn)所說，我國的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷改革和完善第三部門。首先要對(duì)第三部門進(jìn)行重新定位，它不應(yīng)成為接受政府機(jī)關(guān)離退休人員的場所，而應(yīng)該是承接政府部門社會(huì)職能的組織，它的發(fā)展不是在與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)，它是政府之外最活躍的公共部門。其次，要不斷完善第三部門的相關(guān)法律法規(guī)，為其在注冊(cè)登記、籌措資金、開展活動(dòng)等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境。第三，推動(dòng)事業(yè)單位改革，突出其公益服務(wù)性質(zhì)。第四，要理順第三部門與政府部門的關(guān)系，政府與第三部門是合作關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

（作者：王偉，西南政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究；劉蒙，西南政法大學(xué)思想政治教育專業(yè)碩士研究生）

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