小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題探討

摘要：當(dāng)前，我國(guó)正進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的階段，小城市是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的重要組成部分，但存在著一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行本質(zhì)分析，探討完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的方法，為解決小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；小城市；安徽含山縣城

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市發(fā)展建設(shè)所需資金規(guī)模越來(lái)越大，如何有效籌措數(shù)量空前巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，是城市建設(shè)過(guò)程中重要的工作。特別是中小城市由于在城市發(fā)展中所處地位偏低，財(cái)政力量較薄弱，城市籌資能力與城市建設(shè)資金投入差距較大，建設(shè)資金問(wèn)題顯得尤其重要。

一、現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源及其問(wèn)題

以安徽省含山縣為2009年為例（相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)筆者訪(fǎng)談內(nèi)容），全縣城市建設(shè)資金主要由縣政府籌集，大致由國(guó)內(nèi)銀行貸款（7億）、土地出讓轉(zhuǎn)讓金（16億）和出售國(guó)有資產(chǎn)（大型市政設(shè)施等，接近0.5億左右）等三部分組成，共計(jì)23.5億。全縣財(cái)政稅收相關(guān)的城建資金近幾年為3億左右，其中一半（約1.5億）由縣財(cái)政劃撥給建設(shè)局負(fù)責(zé)全縣市政維護(hù)、道路及園林綠化等建設(shè)，另外1.5億則撥款給城投公司，主要用于當(dāng)年國(guó)內(nèi)銀行貸款利息的支付。然后縣政府下屬城市建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)年度建設(shè)計(jì)劃（制定計(jì)劃過(guò)程中城投公司提供資金可行性的建議）進(jìn)行縣城主要干道及大型市政設(shè)施的建設(shè)。這種模式最顯著特點(diǎn)就是土地出讓轉(zhuǎn)讓金和國(guó)內(nèi)貸款占城建資金的絕大多數(shù)（超過(guò)80%），于是不少城市類(lèi)似含山縣城，便形成了 “以地生財(cái)”模式：土地收儲(chǔ)中心征收生地，然后從銀行貸款進(jìn)行“七通一平”后再賣(mài)熟地，地價(jià)和房?jī)r(jià)便由此雙雙輪番上漲。由此可以看出：

1、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源，包括政府資金和民間資本，應(yīng)該說(shuō)目前民間資本運(yùn)用還是偏低，特別在小城市主要還是政府資金，包括政府直接控制的資金，如中央和地方財(cái)政撥款、金融機(jī)構(gòu)的貸款和國(guó)債等。

2、地方政府的城市負(fù)債建設(shè)或經(jīng)營(yíng)，筆者認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)之一。許多城市政府，為了顯示政績(jī)，不顧自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，盲目擴(kuò)大投融資的規(guī)模，雖然迅速提高了城市化的水平和城市規(guī)模，但卻為資金的利用和償還留下了隱患。

3、由于城市政府實(shí)際上控制了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，一方面導(dǎo)致了政府資金使用效率低下，另一方面也為腐敗提供了活動(dòng)空間，使其對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的控制越來(lái)越強(qiáng)，更難以使其它資本力量進(jìn)入這一領(lǐng)域，從而也將導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嚴(yán)重短缺。

4、城市基礎(chǔ)設(shè)施天然具有壟斷性，通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)，可以為經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此，雖然我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)行得轟轟烈烈，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)上，卻沒(méi)有進(jìn)行有效的改革。

5、城建資金運(yùn)作不穩(wěn)定，缺少制度化保障

具體選擇哪種城建資金運(yùn)作模式，各地政府也在探索之中，缺乏制度化保障及上級(jí)政府的有效引導(dǎo)，城建資金運(yùn)作不穩(wěn)定，變動(dòng)較大，這種不穩(wěn)定主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面表現(xiàn)在城建資金的來(lái)源上，對(duì)于現(xiàn)狀所占比重較大的國(guó)內(nèi)貸款以及土地出讓金來(lái)說(shuō)，國(guó)家信貸政策及用地政策的改變、土地資源的稀缺性等因素將直接影響其在融資方面的表現(xiàn)。另一方面表現(xiàn)在城建資金的體制上，絕大多數(shù)城市的城建資金運(yùn)作都缺少制度化保障，雖然有年度建設(shè)計(jì)劃的統(tǒng)籌安排，但項(xiàng)目資金籌集、運(yùn)作以及還款等不確定因素太多，決策層“拍腦門(mén)”決定、相關(guān)部門(mén)針對(duì)具體項(xiàng)目“特事特辦”的情況居多。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本質(zhì)分析

1、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，本質(zhì)是一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，城市政府作為設(shè)施直接建設(shè)主體或設(shè)施直接控制主體，是違反政府的基本職責(zé)的。政府應(yīng)該是為社會(huì)提供公共物品，不應(yīng)該從事任何經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，因此，只有改革現(xiàn)有的城市政府直接控制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，才能從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的難題。

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，買(mǎi)主從最根本上講是城市居民，而城市居民不可能作為一個(gè)統(tǒng)一的主體來(lái)購(gòu)買(mǎi)城市基礎(chǔ)設(shè)施，因此，由政府作為城市居民的代表來(lái)行使購(gòu)買(mǎi)者權(quán)利是必然的，也是可行的。因而城市政府必然要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮著巨大的影響，但這種影響，不應(yīng)該發(fā)展成政府完全操辦整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的局面。

3、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)該形成城市政府和經(jīng)營(yíng)主體合理分工的局面。

城市政府作為業(yè)主行使業(yè)主的權(quán)利，它通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行招標(biāo)，選出符合建設(shè)條件的建設(shè)者，由這個(gè)建設(shè)者全面負(fù)責(zé)該城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城市政府和這個(gè)建設(shè)者的關(guān)系，是標(biāo)準(zhǔn)的合同關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

三、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的設(shè)想

1.明確賦予建設(shè)者投融資的主體地位

目前，許多城市都設(shè)立了類(lèi)似含山縣城市建設(shè)投資公司，但是這些公司的行政色彩過(guò)于濃厚，擺脫不了政府附屬機(jī)構(gòu)的風(fēng)格，在工程項(xiàng)目的前期，沒(méi)有實(shí)際的投融資的權(quán)限，在工程項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)階段行使的實(shí)際上充當(dāng)?shù)诙€(gè)財(cái)政局職能。

筆者認(rèn)為要充分發(fā)揮這種公司的職能，應(yīng)該盡量減少政府對(duì)這種公司的行政干預(yù)，使之成為城市建設(shè)的真正主體，而不是城市政府的附屬機(jī)構(gòu)。城市應(yīng)該制定相應(yīng)的法規(guī)，明確這種公司作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的性質(zhì)、職能和權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)揮其作為建設(shè)者投融資應(yīng)有作用。

2.政府為實(shí)際的城市建設(shè)者資本運(yùn)營(yíng)提供有利條件

城市政府的支持可以有多種方式，如貼息貸款、擔(dān)保貸款、授予必要的土地、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等。其中以下幾種方式有著更強(qiáng)的可行性。

對(duì)于城市道路建設(shè)項(xiàng)目，可以賦予建設(shè)者對(duì)于道路兩側(cè)土地的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，使之或者進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)、或者進(jìn)行土地收益轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑏?lái)補(bǔ)償?shù)缆方ㄔO(shè)資金。設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，由城市政府進(jìn)行籌措，然后通過(guò)招標(biāo)交由實(shí)際的建設(shè)者使用，在使用時(shí)，與建設(shè)者簽定資金使用的合同，明確資金使用的責(zé)、權(quán)、利三者的關(guān)系。政府可以實(shí)施城市基礎(chǔ)建設(shè)者資格認(rèn)定制度，對(duì)于符合資格的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者給予必要的扶持，特別在融資方面給予大力的扶持。鼓勵(lì)城市土地的集中成片開(kāi)發(fā)，政府通過(guò)規(guī)劃調(diào)控、土地調(diào)控、開(kāi)發(fā)調(diào)控、政策調(diào)控、經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)控、空間使用權(quán)調(diào)控等調(diào)控方式，為實(shí)際的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者提供有力的支持。允許實(shí)際的建設(shè)者在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)營(yíng)，對(duì)于這部分的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)在稅收上給予必要的優(yōu)惠。

3、對(duì)城市公用事業(yè)（企業(yè)）進(jìn)行改制。城市經(jīng)營(yíng)必須打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)社會(huì)公用事業(yè)市場(chǎng)化，要放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，大力引進(jìn)民間資金，在城市投融資體制、市政公用事業(yè)改革、土地使用制度改革、戶(hù)籍制度改革、吸收民間資金等方面進(jìn)行改革，探索產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從政府統(tǒng)包統(tǒng)攬轉(zhuǎn)向社會(huì)有償服務(wù)，變獨(dú)家經(jīng)營(yíng)為多家競(jìng)爭(zhēng)。

4、加強(qiáng)小城市城建資金運(yùn)作的制度建設(shè)，用制度保障城建資金的籌集與運(yùn)作，增加諸如城建建設(shè)維護(hù)稅等較為穩(wěn)定的城市建設(shè)目的稅，或者拓展市政債券、城建基金等民間資金參與渠道，完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，建立科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制和工程質(zhì)量獎(jiǎng)懲制度。

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