關于如何推動地方公債發展的探討

張曉輝

（赤峰學院 計劃財務處，內蒙古 赤峰 024000）

1 前言

1.1 研究意義

地方財政收支不平衡現象突出，收支缺口不斷增大，地方財政收入問題亟待解決，發行地方債務，有利于緩解中央財政的壓力，增加地方財政收入，使地方政府充分發揮地方政府的經濟職能，增強地方政府提供公共產品和服務的能力.

為解決這一迫在眉睫的問題，本文對地方公債發行問題進行探討并提出建設性的意見.

1.2 研究思路方法及創新

本文的研究主題是如何良性發展地方公債，主要內容分為四部分，第一部分引言，主要從研究背景、研究意義、研究的思路方法分析.第二部分地方公債的理論分析，分為概念、功能和簡要的理論依據.第三部分探討地方公債發行中存在的不足，由制度層面、配套機制和流動性三方面分析.第四部分則是在第三章的基礎上，對于存在中的不足提出相應的發展對策，從最根本的立法，到建立完善的地方公債制度、推動地方公債配套改革和改變發行方式增強流動性探討.文章在研究過程中使用的主要研究方法：

1.2.1 理論與實際相結合

認真回顧所學理論，在此基礎之上進行寫作，但也并沒有照搬理論，而是從實際的數據出發，主要數據來源于統計年鑒，發現理論與現實的相互支撐.

1.2.2 邏輯對照

根據現實情況，分析出地方公債發行中的不足，層次清晰，遞進分析，主要探討的對策就是根據不足，進行邏輯對照.

2 地方公債理論分析

2.1 地方公債相關概念及數據

眾所周知，公債是各級政府債務的統稱，包括中央債務和地方債務，本文討論的地方公債在1994年分稅制改革后有所變化，因為將稅收分為國稅和地稅，劃分為中央和地方收入，而是按照事權來劃分中央與地方的支出，這樣中央政府調控能力增強，而地方財政收入明顯下降，根據統計年鑒數據顯示，分稅制改革當年比前一年地方財政收入占全國收入的比重由78%下降到44.3%.

表1 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財政收入及比重表

圖1 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財政收入及比重折線圖

通過折線圖可以更加直觀的看出變化趨勢.

政府實現政治、經濟、文化、社會公共服務職能要以財政收入作為基本的保障，但是，一方面，地方政府要承擔經濟調節市場監管等基本職能，對于地方基礎設施和公共服務也要保障，同時還承擔著防范應對經濟危機自然災害等突發事件，維護地方社會秩序穩定，共同建設社會主義和諧社會，地方政府支出逐年上升，另一方面，地方財政收入在全國財政收入比重逐年下降，在分稅制改革十幾年后，地方財政收入占全國財政收入的比重約為46.9%，支出則占全國支出的73.6%.通過數據分析得知，今年來地方財政占全國財政支出比重持續增加，到2009年甚至已經達到80%.

表2 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財政支出及比重表

圖2 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財政支出及比重折線圖

直觀看出，地方財政支出比重逐年在增加，中央財政支出比重逐年降低.

同時，根據審計署結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務占21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他債務占15.58%.

分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務余額比例分別占29.96%、43.51%和26.53%；分地區看，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務余額占49.65%，中部8個省占23.06%，西部12個省（自治區、直轄市）占27.29%.

2.2 地方公債的功能

從地方公債的概念能看出其功能，它是國家公債體系的重要組成部分，通過發行地方公債，增加地方財政收入，所籌集的資金用于地方的基礎設施和公共服務，調節地方經濟運行模式，轉變經濟發展方式，從而促進地方經濟的發展；小方面來說，也可以通過發行公債來滿足部分投資者的投資需求.

2.3 地方公債的理論依據

首先，地方政府發行公債是為了履行公共財政中政府的職能.在公共財政的理論中，政府有一個重要的職責就是為公眾提供公共產品，因為公共產品具有非排他性和非競爭性特征，便決定了市場不能提供，如果完全由市場去運營公共產品，就會產生道德風險和免費搭車的現象，導致公共產品與公眾需求之間的矛盾激化，政府的宏觀調控性在此時顯得必然.

在地方政府提供的公共產品中按照建設年限和收益年限分為短期和長期的，短期的稱為經常性支出，如行政服務、公益活動等，長期的稱為資本性財政支出，如鐵路、高架橋等.短期的支出政府可采取稅收的方式來負擔其成本，長期的則是在每期還債的同時征收少許的稅收和費用.

地方政府通過發行公債可以將短期內集中的大量資金分攤到以后年度通過稅收等方式補償.

其次，是根據公平和效率原則合理劃分中央和地方只能所需.公平體現在屬于全國性的公共產品由中央提供，如國防、教育等，屬于地方公眾享有的公共產品由地方政府提供，如城建和環衛.

效率主要如圖所示.橫軸代表數量，縱軸代表價格，Da和Db分別代表兩個地區的需求曲線，S代表供給曲線，只有當達到Ea和Eb時，才能保證公共產品的均衡.

3 地方公債發行中存在的不足

3.1 從制度層面分析

地方政府發行公債這一經濟行為，是國家經濟預算行為的一種方式，按照《預算法》第二十八條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券.”在實際發行地方公債時，如2009年3月，國務院正式批準公開發行2000億地方公債，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息.這種發行由國務院直接批準，但并沒有相關的法律作為依據，沒有法律的保障是地方公債發行制度層面最基本的不足.

再者，地方政府才應該是發行主體，對地方公債發行合理規劃，但實際情況中，如上所述，發行主體似乎已經嫁接給財政部，財政部代理發行并代辦，使得地方公債和國債之間沒有明確的界限，地方公債在市場中的作用沒有得到發揮.

3.2 從配套機制分析

現行配套機制在規模和用途上顯得不協調，地方公債發行規模的大小與用途之間沒有很好的連接，在發行時，約束條件不明確，而發行后所增加的收入用途分類不詳盡.

由于政府財政信息透明度不高，使得當前地方政府積累了大量的隱性債務.

3.3 從流動性分析

與國債少則上百億的發行規模以及銀行間的市場資金供給相比，地方公債的發行規模一般要小得多，造成了地方公債在上流動性差.同時，由于地方公債利率較低，商業銀行等投資者會面臨賠本風險，而買方也因利率低很難選擇投資，導致地方公債在的活躍程度降低，幾乎是“零成交”.

再加上多數投資者都選擇持有至到期的投資策略，進一步抑制了地方公債的流動性.

3.4 從財權事權比重分析

表3 我國中央財政和地方財政的財權和事權比重表

結論：財權劃分上，中央財政和地方財政基本是平分秋色，但在財政支出上，地方財政的支出份額遠遠大于中央財政，中央財政支出年均約30%.隨著時間的推移，在地方財政收入中，稅收所占的比重逐年降低，在農業稅取消以后，這一比重繼續呈下降態勢.與此同時，地方財政年均支出在國家財政中所占的比重為70%.

財權與事權、收入與支出嚴重不對稱，給地方財政造成困境，也是發行地方公債的一大原因.

3.5 其他

地方公債還存在一些其他的問題，比如地方公債中標率偏低，公債持有者結構單一，缺乏有效的避險工具，地方政府的償債能力受到質疑，地方公債資金使用率低等.

4 地方公債良性發展的對策

4.1 基本立法并建立完善的地方公債制度

（1——應修改《預算法》中不允許地方政府直接舉債的條款，應該適當的給予地方政府權利，允許其結合債務的負擔率和債務余額水平適量發債，只有從法律上保障了地方政府的權利，才能使地方政府在公債方面展開拳腳，讓地方公債在市場中發揮作用.

（2）也應該盡快制定與地方財政收支和地方預算相關的法律，在法律框架下，讓地方政府享有發行的權利履行相應的義務，比如發行公債的條件以及收入的相關用途，逐步做到將全過程公開透明化.

（3）從審核制度來講，完善考核監督體制.應該對地方政府發行公債的規模進行審核，并對資金的使用途徑進行監管.一方面，給予地方政府權利讓其發行公債，反過來，中央應該對于地方發行的規模和數量進行審核，資金使用途徑進行監管，相輔相成，建立完善的地方公債制度.

4.2 確定發行主體

給予地方政府發行債券的權力，并不意味著所有的地方政府都可以發行地方債券，國家應當加以控制，這就需要對能夠發行公債的地方爭睹應具備條件進行限定：

（1）發行人應為地方政府財政部門（地方政府國有資產監督管理機構、地方政府出資企業、地方政府從事公共事業建設的機構和地方市政建設的公司）

（2）從法律上對發債主體的資格條件進行限定，對申請發債的地方政府進行嚴格審查、確定.

（3）經濟發展較快，經濟結構比較合理，地方產業在國內外有一定競爭力.

（4）地方政府宏觀調控能力較強.具備較強的風險防范意識和風險抵御能力，能及時履行各項債務.

（5）債務市場發育較成熟，擁有較廣泛的債券投資群體.

（6）有現金流穩定的市政項目，債券兌付有充分保證.

4.3 改變發行方式增強流動性

財政部應該從地方公債的發行中撤出來，讓地方政府根據本地財政實際情況，發行地方公債，拓寬發行渠道，首先，地方政府應自主辦理各種技術性程序，同時，建立信用評級機構對所發行的債務進行評議.

對發行方式進行改造，形成更合理的利率水平.我國國債的發行方式經歷了一個日趨完善的過程.1996年，國債發行開始引進市場競爭機制，試行國債招標，國債利率通過一級自營商的投標來形成.當年的前幾期國債采用的是荷蘭式招標，即單一價格競爭性招標方式，規定投保者投標利率的上下限.1996年最后一期7年期附息國債改為美國式招標，即不規定投標價格的上下限，結果，國債一級自營商在初級市場上中標的國債成本差異較大，以至于該期國債在發行第一周無賣盤，財政部不得不為此發出通知，規定本期國債可以按高于面值的價格在一級市場上銷售.這樣在第二個發行周首日，出現了我國國債發行至今第一筆按溢價發行的國債，國債面值是100元，發行價格時102.5元.由于本期國債的發行時機比較好，承銷商在一級市場上的火爆投標，導致該期國債的利率較低，以至于上市首日就跌破面值，且持續數月.

自此以后，國債的發行方式也日益完善，到目前為止，政府發行的國債多數都采用競爭性的招標、投標方式.

適當提高地方公債的利率，增強其在上的活躍性，帶動更多的買方，從而增強地方公債的流動性.

4.4 制定發行原則

4.4.1 償債能力原則

地方政府發行債券的規模必須與其償還能力相適應.地方政府發債必須要以當地財政收入的一定比例為限，同時考慮地方政府公債余額與當地GDP之間的適當比例關系.必須要對還債能力進行科學的預測.在發行和管理過程中，始終以償還能力作為中心.

4.4.2 效益原則

地方政府必須充分考慮資金的使用效率.無論采用何種公債形式，所籌資金都應限定用于建設性支出，不能以平衡經常性收支赤字為目的.為考慮到作為發債主體的政府職能的特殊性，資金產生的效益不能不包括社會效益.

4.5 推動地方公債配套改革

使發債規模與用途相配套.地方公債一般有比較明確的發行目的和用途，比如用于基礎設施建設和公共事務，這部分資金絕不能用于競爭性領域的建設項目支出，一般而言，成功發行地方債券，必須要以一定的約束條件為前提的，而在選擇地方債券的具體發行規模時，就應當以確定的相應用途為其約束條件，以避免地方政府過度負債.

適時修改《預算法》第28條，打破地方政府不能發行地方公債的禁區，修改《個人所得法》，對投資者獲得的地方政府債券的利息采取免稅待遇，并在稅法中做出明確的規定.2011年10月20日，醞釀多年的地方政府“自行發債”終于邁出了新步伐.當日財政部公布，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點.廣東省今年的地方政府債券額度為69億元，上海市、浙江省和深圳市分別為71億元、67億元和22億元，四省市合計229億元.與此前財政部代理發行不同的是，這四個省市將自行組建債券承銷團，具體發債定價機制亦由試點省市自定，而不是由財政部面向國債承銷團，采取統一代理的方式分期打包發行.這就是一大進展.但億元地方政府債券發行額度內，因而不會對債券市場造成供給沖擊.

進一步完善分稅制.界定政府職能，明確各級政府的支出責任.按照市場經濟的發展要求重新界定財政資金的供給范圍，地方政府要逐步退出競爭性的生產領域，將投資轉到基礎設施、科技進步和環境保護等能夠對地方經濟建設的持續發展創造條件的方面.

只有推動地方公債發債規模與用途的配套相適應，明確公債發行的目的和用途，讓地方政府在有約束的情況下發債，讓地方公債作用得到很好的發揮.

5 結論

本文通過分析分稅制改革后，地方政府財政收入的比重減少和收入比重遠遠低于支出比重這一事實，指出推動地方公債發展的急迫性，接著在相關理論基礎和事實上，指出地方公債發行中存在的不足，提出了為推動地方公債發展提供可實施性的策略方法，最核心的部分是針對不足提出良性發展的對策，從基本立法、建立完善的地方公債制度、推動地方公債配套改革、改變發行方式增強流動性等方面進行了論述.

重要指出盡快在立法方面進行改革，改變發行的獨立性，增強地方債券在上的流動性，使發行的公債獲得的收益更大，從而提高地方公債的利用率.

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