發達國家自貿區建設實踐與政策選擇

王俊

新的國際國內形勢需要我們建立一個更加開放、開放質量更高的經濟體系。作為提高對外開放水平的重要抓手，自貿區建設對于拓寬本國經濟發展空間、緩解資源供應壓力、減少貿易投資壁壘、改善國際尤其是大周邊環境有著積極的促進作用。目前，我國對外自貿協定談判起步晚但已有一定的發展，中國與東盟、巴基斯坦、智利、新西蘭、新加坡、秘魯、哥斯達黎加、澳大利亞、海灣合作委員會、挪威、冰島、南部非洲關稅同盟、瑞士等已簽署自貿區協定，完成了與印度的區域貿易安排聯合研究和與韓國、日本的官產學聯合研究，但整體上來看，存在一系列問題。本文通過研究和分析發達國家自貿區建設的實踐經驗和政策選擇，針對我國的國情，提出相應的建議和對策。

一、我國自由貿易區建設面臨的主要問題

我國自貿區建設經歷了10年歷程。在推進自貿區過程中，盡管在貨物貿易、服務貿易、投資、經濟合作等領域都取得了一定的成效，但也存在一些問題，應當引起高度重視。從已實施的自貿區情況看，主要是一定程度上缺少發展戰略，忽略我國經濟發展的現實狀況，對農業等弱勢產業保護力度不夠，對我國部分產業的發展和長遠的利益實現產生了不利的影響。

（一）目標定位不清晰

推動我國自貿區發展，既有經濟貿易利益上的需求，也有政治外交方面的需要。當然，過多考慮政治外交需要，也會影響自由貿易區經濟利益最大化的實現。從自貿區本質特點看，設計和建設自貿區是一個國家長期的經濟戰略。自貿協定具有一次性、長期性和不可逆的特點，自貿區必須立足互利互惠，爭取最大的經濟利益。由于政治、外交問題具有很大的短期性、風險性和不確定性特征，會隨著相關國家政府領導人的輪替和國際形勢發展發生變化，因此過分強調建設自貿區的政治外交意義，淡化和忽略經濟利益，必然會對爭取較平衡的經濟利益產生不利影響。由于我們對自貿區建設的本質屬性缺乏清晰認識，在伙伴選擇及談判過程中對自貿區的定位有時會出現偏差，更多關注自貿區在國際交往和雙邊關系中的政治和外交作用，忽視經濟長遠發展的需要。

（二）貿易增長方式亟待改善

改革開放以來，我國經濟發展方式一直呈現出粗放增長的特征，貿易增長方式也是如此。這種貿易增長方式表現為貿易總量增長迅速，但國民福利增長有限；資源和能源消耗過度，可持續發展能力削弱；貿易摩擦增多，不確定性和風險性加劇。因此，轉變貿易增長方式是當前和今后一個時期我國貿易發展面臨的重大挑戰。自貿區戰略的實施應為推動貿易發展方式轉變提供機會和抓手，但目前我國由于自貿區定位不準，無論是談判對象的選擇還是談判中產業平衡的考慮，都未能充分與貿易發展方式轉變緊密結合起來。此外，由于缺乏對全球自貿區發展態勢的研究及對未來區域經濟一體化趨勢和作用的把握，缺乏對貿易貨物總體發展、服務貿易及其他領域的進一步開放的實質影響和作用的分析判斷，至今未形成一套立足國情、著眼長遠、清晰完整的國家多邊經貿合作戰略規劃和措施安排，自貿區建設被動應對多，主動出擊少。

（三）市場多元化發展布局有待改善

目前，我國外貿市場集中度高，風險性也高，不利于其健康和可持續發展。出口方面，歐美和日韓等傳統市場占出口額一半以上，市場極易飽和，對我國出口進一步增長形成約束，也易引發貿易伙伴的反制。2000年，我國橡膠輪胎對美國出口額為2.9億美元，2008年增至24.7億美元，占美國輪胎市場的三分之一，導致2009年美國對我國發起輪胎特別調查，裁定3年內對我國征收35﹪、30﹪和25﹪的特別關稅，嚴重限制了我國輪胎業出口，導致國內的巨大壓力。進口方面，來源地過于集中同樣帶給我國很大的市場風險。我國是世界鐵礦石進口量最大的國家，但由于來源地集中，價格只能受制于人。自貿區戰略的實施要有計劃、有重點地在調整進出口市場結構方面發揮作用。要通過自貿區的合理布局，特別是談判伙伴的精心選擇，有效調整進出口市場結構，在鞏固傳統市場基礎上開拓新市場，逐步形成不同發展水平國家市場合理分布的市場格局，減少市場風險。

（四））敏感產業保護缺乏系統考慮

農業為各國所重視，既是多邊貿易談判的重點和焦點，也是自貿區談判中最棘手的問題，農業重要性常常導致農業問題成為談判能否順利進行或如期結束的關鍵。我國農業不具有比較優勢，經濟、社會、自然條件及農業的特殊性決定了我國實際上不可能完全按照比較優勢理論在農業與其他部門有效配置資源，特別是大宗農產品必須立足國內基本自給、確保有效供應，因此必須對這些敏感產品和產業實行切實保護。同時，我國在部分勞動密集型產品上比較優勢明顯，其出口對農民增收十分重要，需要在談判中努力擴大出口準入機會。因此，在自貿區建設中切實體現農業之重中之重的思想，維護好農業和農民利益，需要系統加強。

二、發達國家自貿區建設的政策傾向

（一）美國的政策選擇

美國政府認為，雖然一個全面的多邊協定對在全球范圍內擴大貿易與發展提供了最佳機會，但雙邊與區域貿易自由化也能帶來顯著效益。因此，美國目前采取的對外貿易制度與政策安排是多邊、區域及雙邊并重，并注重推動自貿區建設進程。其政策傾向：

一是強化其在世界貿易體系及規則制定中的主導作用。隨著美國在多邊貿易體制中控制力的弱化，美國希望通過開展包括勞工標準及環保等WTO未涉條款在內的綜合性和高標準的自貿區談判條件，為世界自貿區建設提供美國模式，更希望把區域內規則轉化為多邊規則，促進多邊談判競爭機制形成，分化并冷落WTO中與其立場不一致的成員，促使其在多邊貿易談判中作出更多讓步。二是實現經濟發展、政治和安全需要。美國認為，自貿區戰略目標是通過簽訂區域貿易協定擴大美國對全球貿易，因此應先確定區域發展方向，以此為基礎，有計劃分階段推進；不同地區先確定重點對象，然后將統一融合成區域貿易安排，進而達到維護自身政治、安全和外交的戰略目標。三是防止競爭實力被削弱。美國認為，世界主要經濟體歐盟已與包括美洲墨西哥、智利在內的近30個國家或地區建立了自貿區，美國的競爭壓力明顯加大，加之美洲自貿區談判受阻，都迫使美國重視和加強在全球范圍內推進區域貿易合作戰略進程。四是積極推進“雙軌制”策略。美國政府認為，多邊自由化是最終目標，符合美國長遠利益；區域和雙邊自由化則為過渡目標，理論上屬“次優”，但具有現實可行性。由于WTO多邊自由化進程緩慢，近年來美國強化了推進區域和雙邊優惠貿易區的力度，采取了“雙軌制”策略，既促進了WTO多邊談判，又通過區域和雙邊自由化逐步達成全球貿易自由化，“用累積擴大的方式推進自由貿易，激勵各國競相開放”。簽署的自貿區協定所涉及的內容比WTO多邊貿易體系廣泛，旨在為未來的多邊貿易體系中增強美國的產業競爭力。五是建立貿易調整援助制度。貿易自由化既意味著專業化分工的深入和資源配置效益的提高，也意味著特定產業和群體受到沖擊，甚至面臨調整和被淘汰的威脅。根據各自產業政策和布局的需要，為受影響的產業建立補償機制也是各國普遍做法。美國的貿易調整援助制度確立于《1962年貿易拓展法》，經過幾十年的實施完善，現階段主要包括企業貿易調整援助、工人貿易調整援助和替代貿易調整援助三大類，通過設立貿易調整救助項目，為受進口產品沖擊的企業提供了多方面技術支持和資金支持在內的資助。endprint

（二） 日本的政策選擇

2002年和2004年，日本外務省分別制定公布了《日本自貿區戰略報告》和《推進經濟伙伴協定的基本方針》，全面闡述了日本自貿區的基本立場、原則和對象選擇標準、戰略重點和措施，確定將經濟伙伴協定和自貿區協定作為日本對外貿易的重要內容。其政策傾向：

一是經濟上，優先選擇符合產業要求，能促進本國經濟發展、減少本國企業對外國貿易和投資障礙、增加經濟活力、擴大雙方經貿關系并有利于本國經濟改革和結構調整的國家。二是地域上，優先選擇有利于加強亞洲區域內經濟關系、促進區域經濟一體化進而實現區域經濟發展和穩定的國家以應對歐盟與北美自貿區挑戰。三是政治外交上，優先選擇能通過經濟關系加強友好關系、開展戰略性經濟外交的國家。四是現實可能性上，優先選擇可行性研究成熟度好、國內愿望和要求強烈、有關領域商品在雙方貿易中比重合理、對貿易自由化有共識、有誠意且是日本國內迫切要求簽署協定的國家。五是時間上，充分考慮日本的市場開放能力和談判能力，優先選擇日本在與WTO談判立場上一致及與日本政治、外交和經濟關系密切的國家。

進入21世紀以來，日本為推進自貿區發展，在直接參與自貿區談判的外務省、經濟產業省和相關產業部門建立了以各省大臣為首，相關高層官員參與的專門機構——自貿區本部；內閣建立了“促進經濟伙伴關系相關閣僚會議”機制，加強政府內部的調整協調，明確了對外談判責任。在自貿區談判中，日本農民參與度高，民間組織力量強大、地位突出，影響和干預政府決策的措施堅決，決定了其自由貿易的主要難點是農業問題。近年來，日本保護國內農業和通過區域貿易開放市場的矛盾凸顯，對外談判壓力增大。盡管外務省、經濟產業省和農林水產省等部門定期通報談判進展，組織研討會和情況說明會等，努力爭取國民的理解和支持，但日本與墨西哥、日本與韓國的自貿區協定談判都因農業問題的分歧而一度中斷。

（三）歐盟的政策選擇

幾十年來，歐盟推行貿易自由化戰略并與多個國家和地區簽署了雙邊或多邊協定。通過區域間經濟合作有效開拓新市場，為增加區內就業和企業提供商業機會、促進本地區經濟持續發展和政治穩定發揮作用。其政策傾向：

一是在自貿區協定內容的確定上，歐盟主張除了貨物貿易外，還應包括服務貿易、知識產權等內容以確保歐盟在自貿區中的競爭地位。二是出口方面集中考慮經濟和競爭因素，包括市場潛力、出口市場保護度及主要競爭對手自貿區布局，目前與印度、加拿大、東盟和中南美的自貿區談判既是要擴大歐盟出口市場份額，也是與美國已在上述地區和國家開展自貿區談判有關。三是進口方面主要考慮確保歐盟經濟增長所需原料的持續供應。從締約對象選擇和先后順序看，優先選擇已處于自貿區軸心的國家如智利和墨西哥，以有效利用軸心國的橋梁作用。四是推行“南北一體化”模式，即先通過援助和地中海協定等優惠貿易安排，增強發展中國家的經貿水平和一體化程度，再與“南南一體化”的區域性集團結成自貿區，這樣既可以充分發揮“南北一體化”方式優點，又保留了“南南”方式的積極因素，也減少了同時存在過多優惠貿易安排的不利影響。

歐盟通過不同方式與眾多國家和地區級集團性國家締結了優惠貿易協定。從時間和區域分布看，20世紀90年代前重點在洲內，通過漸次擴張實現歐盟在歐洲的擴大；90年代后重點在洲外，積極參與日益興起的區域合作熱潮，避免被邊緣化，同時促進WTO框架下的多邊談判進程，雙邊協定的內容緊密配合多邊立場。

三、發達國家自貿區建設的啟示與建議

（一）利益目標定位明確

發達國家開展自貿區談判著眼長遠，以實現國家利益最大化為目標，定位清晰、指向明確。歐盟的雙邊和區域貿易協定談判目標，就是要為本區域拓展市場空間，保證本區域企業進入其他國家市場以促進經濟增長和就業。美國從更長遠的利益著眼，希望勞工標準及環保問題等在自貿區建設中有所突破，以便為多邊談判積累經驗，強化其在貿易規則定制中的主導權。

從我國發展階段來看，我們要牢牢把握經濟利益是自貿區建設的根本核心，在充分考慮敏感產業承受力和管理制度配套的基礎上，積極推進自貿區建設。要通過自貿區建設，拓展出口市場，改善貿易和投資條件及環境，促進貿易自由化和投資便利化，拓展對外開放廣度和深度，提高開放型經濟水平。

（二）統籌規劃區域布局

日本、韓國、美國、歐盟等眾多重要經濟體均高度重視自貿區建設的統籌規劃，推進步驟往往是從易到難、由近及遠、由淺入深、從簡到繁、由雙邊到區域。韓國自貿區實施的“三步走”戰略。日本嚴謹細致的自貿區戰略以及歐美等國的宏觀和技術研究表明，開展自貿區建設必須要從戰略的高度妥善謀劃，把握主動。從戰略布局看，美國的區域經濟合作重點雖主要在西半球，但并未放棄其他地區，在亞非地區、大洋洲地區、中東都有自貿區伙伴；歐盟也與南非、墨西哥、智利等國完成了自貿區談判。

我國目前自貿區建設從分布看，涉及亞洲、歐洲、中南美洲和大洋洲；從國家競爭力水平看，既有發展中國家，也有發達國家。從轉變貿易發展方式、推動貿易市場多元化出發，我們要對自貿區研究和談判進行整體和平衡布局，確定自貿區建設的優先順序，明確推進重點和推進步驟，制定國家自貿區中長期戰略規劃，用以指導各產業部門、地方政府、行業協會和企業等相關工作和活動。

（三）有效保護敏感產業

自貿區建設具有階段性推進特征。對國內包括農業等在內的敏感產業均采取分期逐漸取消關稅，包括將重要敏感領域產品作為完全例外不參與降稅的方式是國際產業保護的通行做法。比如美國在《美—澳自貿協定》中仍維持對食糖、乳制品、牛肉的例外處理立場；日本和韓國在自貿區談判中始終堅持對大米等重要農產品進行例外處理。

目前，我國農產品貿易總額在對外貿易中所占比例不大，貿易談判中很容易低估和忽視其對整個國民經濟的影響，加之我國農業生產規模小，農業生產者與農產品加工者之間沒有建立緊密的聯系，農業生產者在決策中的聲音較弱，其利益容易被忽視或邊緣化。因此必須強化對農業產業安全的認識，使貿易政策的制定更好地反映各地農業發展的現實和長遠需要，以有效應對貿易自由化給農業帶來的挑戰。

（四）兼顧社會更方面利益

自貿區協定涉及國家政治、經濟、科技、產業發展等各種制度的協調，如何使協定的簽署實現利益最大、受損最小，事前征求社會各界和普通民眾意見和建議就成為一個重要環節。《日—菲自貿協定》談判時，菲律賓要求日本開放護士和護理人員市場，日本政府分析認為拒絕這一要求將會導致談判破裂，因此及時與日本護理協會等機構全面溝通，獲得理解和支持，協定得以順利簽署，相關的制度調整也進行的較為順利。

我國在推進自貿區建設中，要建立有效機制，確保各產業、專業組織、企業等利益相關者有暢通有效的信息反映渠道、有參與貿易決策過程的平臺和機會，有使其意見得到充分重視和尊重的程序和制度非常必要。同時，在推進自貿易區談判中，除了爭取滿足本國的核心利益，兼顧國內社會各方面的利益訴求外，還必須照顧對方國的利益關切，實現互利雙贏。

（五）強化產業補償機制

簽訂自貿區協定一般會給國家帶來整體的經濟利益，但某些比較劣勢的產業也會因產品進口增多而導致國內市場占有率下降甚至退出市場，比較優勢弱的產業也會面臨利潤率下滑甚至虧損等嚴峻形勢，易導致結構性失業等社會問題。所以，即使美國等發達國家也要建立貿易調整援助制度。

目前，進口貿易自由化使經濟和產業損害也越來越凸顯。要實現經貿可持續發展，必須進行制度和機制創新，著力建立符合我國國情的貿易調整援助制度，對因貿易自由化而產生的經濟損害和結構調整進行合理補償，對于競爭力弱但又十分重要的產業要加強補償性支持，提高其競爭力。我們應參照國外現有做法，研究制定對受貿易自由化沖擊的領域、產業、企業和農民的貿易調整援助機制，尤其是要研究出臺對邊遠和少數民族地區農業支柱產業受貿易沖擊的救助補償辦法，加大政府財政補償資金支付力度，確保弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體的利益少受沖擊。endprint