新中國成立以來海防使命任務的演變

□ 張忠良 賀宏禮

新中國成立以來人民解放軍海防使命任務不斷變化。這些變化主要反映在：從維護國家生存拓展到維護和平發(fā)展；從單一的軍事防御拓展到防衛(wèi)、管理并重；從專注于應對傳統(tǒng)安全威脅拓展到兼顧非傳統(tǒng)安全問題；從沿岸防御到近岸防御再到近海防御；從管轄海域到涉及國家利益的公海大洋。

一、新中國成立之初到20世紀60年代中期，海防任務是防御帝國主義集團的海上侵略

新中國成立之初，逃到臺灣的國民黨當局并不甘心失敗，在美國的庇護、支持下，以臺灣為基地，以金門、馬祖等島嶼為前哨，不斷封鎖航道，襲擾竄犯，伺機反攻大陸。美國則通過拉攏、壓服等手段，與一、二島鏈上的有關國家和地區(qū)締結所謂安全條約，獲取了駐軍權，修建海軍基地，增加駐軍數量，對新中國進行戰(zhàn)略封鎖。對此，新中國國防的中心任務是：“為了肅清海匪的襲擾，保障海運通道的安全；為了準備力量于適當時機收復臺灣，最后統(tǒng)一全部國土；為了準備反對帝國主義從海上來的向我國的侵略”①《毛澤東軍事文集》，第6卷，326頁，北京，軍事科學出版社、中央文獻出版社，1993。。這一任務實際上反映了國家陸上軍事斗爭向沿海方向的延伸和擴展，是新中國奪取政權、建立政權的“收尾工程”，也規(guī)定了海防的使命任務。

1956年3月6日，國防部長彭德懷在軍委擴大會議上作了《關于保衛(wèi)祖國的戰(zhàn)略方針和國防建設問題》的報告，提出了“保衛(wèi)祖國的戰(zhàn)略方針”。當時中央軍委對形勢的判斷是：中國北面是盟友蘇聯(lián)，西面和南面沒有強大對手，而且中國土地面積大，有足夠的戰(zhàn)略縱深，所以這幾個方向威脅不大。國家安全的主要威脅來自東面。在東部沿海方向，美國構筑了一道針對中國的新月形包圍圈。以美國為首的國家可能以日本、臺灣、南朝鮮為基地向中國東部沿海實施突然的戰(zhàn)略進攻。據此，中央軍委確定以美國為主要作戰(zhàn)對象，戰(zhàn)爭準備的立足點放在對付以美國為首的帝國主義國家對中國的大規(guī)模武裝入侵上。依據積極防御戰(zhàn)略方針，平時人民解放軍必須在沿海重要地區(qū)構筑堅固的工事，并進行充分的戰(zhàn)爭準備，在戰(zhàn)略部署上要掌握強大的機動部隊，配合守備部隊消耗和消滅敵人。1960年，中央軍委擴大會議上提出了“北頂南放”戰(zhàn)略方針。該戰(zhàn)略方針仍是以美國為主要作戰(zhàn)對象。在戰(zhàn)爭指導上是準備打反侵略全面戰(zhàn)爭，主要戰(zhàn)略方向是中國東部沿海地區(qū)，作戰(zhàn)計劃的重點還是準備美國對中國沿海地區(qū)的進攻，但對島嶼防御給予了高度重視。1962年上半年，臺灣當局積極策劃部署竄犯大陸，中共中央、中央軍委做出了加強東南沿海地區(qū)緊急戰(zhàn)備的決定。6月上旬，中央軍委下令從6個軍區(qū)抽調部隊進入閩浙地區(qū)，海、空軍調整部署，遂行緊急戰(zhàn)備任務，粉碎了臺灣當局的企圖。

這一時期海防的基本使命是著眼保衛(wèi)經濟建設成果，保衛(wèi)國家安全，實施沿岸和近岸防御，防備美國為首的帝國主義國家自海上對中國的大規(guī)模武裝入侵。具體任務包括：解放沿海島嶼，伺機收復臺灣；加強海防力量與戰(zhàn)場建設，初步奠定國家海防體系；實施沿岸和近岸防御，粉碎臺灣國民黨軍的封鎖襲擾，抵御美國對中國沿海地區(qū)的可能進攻。

二、20世紀60年代中后期至70年代后期，海防任務是防御美蘇海上入侵，維護國家島嶼主權和海洋權益

20世紀60年代中期，國際形勢和中國周邊環(huán)境發(fā)生了重大變化，中國面臨的威脅和作戰(zhàn)對象開始復雜化和多元化。在北面，隨著中蘇關系日趨緊張，蘇聯(lián)對中國的威脅也越來越大。在南面，1964年美國公然轟炸越南北方，地面部隊在越南南方參戰(zhàn)，并時常侵犯中國領空，威脅國家安全。1965年中央軍委確定了“誘敵深入”戰(zhàn)略方針。該方針確定的主要作戰(zhàn)對象是美國和蘇聯(lián)，主要戰(zhàn)略方向是東部沿海和北部，主要作戰(zhàn)樣式是運動戰(zhàn)，核心是誘敵深入，立足于兩面以至多面作戰(zhàn)，準備早打、大打、打核戰(zhàn)爭。這一方針，雖然作戰(zhàn)對象發(fā)生了變化，但海防的任務依然是抵御來自海上方向的進攻，只是設防區(qū)域向海上和沿海地區(qū)縱深有所擴大，防御方向北部重于南部。

與此同時，隨著國家海洋環(huán)境的變化海防使命任務也出現了新的變化，維護國家海上利益日益受到重視。主要表現在，20世紀70年代中期，在南中國海、北部灣，美軍從越南撤退，出現了該海區(qū)制海權的“真空”；中美關系開始緩和，美軍退出臺灣海峽；大陸與臺灣之間的海上沖突也已停息。中國來自海洋方向的大規(guī)模入侵壓力逐步減弱，但海上面臨的威脅上升，主要是南海島礁主權受到周邊國家日益嚴重的侵蝕，維護島嶼主權和海洋權益就成為中國海防新的神圣使命和重要任務。這期間，人民解放軍于1970年設立了西沙巡防區(qū)，海軍和廣州軍區(qū)相繼展開西沙戰(zhàn)備工程建設。1973年1月，越南停戰(zhàn)協(xié)定在巴黎簽訂，美國被迫從越南撤出其軍隊，南越西貢政權的垮臺已指日可待。越南一旦統(tǒng)一，西沙群島被占島嶼就很難收復。1974年1月，南越當局出動軍艦、飛機侵犯西沙群島，并再次侵占部分島嶼。人民解放軍抓住這一有利時機，果斷行動，不僅收復了剛剛被南越軍隊占領的甘泉、金銀兩島，還乘勢收復早在1956年就被南越侵占的珊瑚島。至此，全面收復了被侵占的西沙群島。西沙海戰(zhàn)后，人民解放軍又在西沙西南前哨的中建島設防，并加快了西沙戰(zhàn)備工程建設，牢牢地控制了西沙群島。

這一歷史階段，中國海防的使命任務仍然限于單一的軍事防衛(wèi)領域，以依托近岸島嶼和沿海地區(qū)預設戰(zhàn)場，抵御美國和蘇聯(lián)可能的海上進攻，保衛(wèi)首都和沿海地區(qū)安全為重點，但維護國家島嶼主權和海洋權益已開始成為海防的重要使命任務。

三、20世紀70年代后期至90年代初，海防重點轉向維護海洋領土主權和權益

這一階段，國際國內形勢的相應變化主要在四個方面：其一，兩極對抗格局逐步解體，戰(zhàn)爭威脅逐步減弱，國家安全環(huán)境相對緩和。隨著美蘇爭霸到蘇聯(lián)解體的過程，來自海洋方向的大規(guī)模侵略戰(zhàn)爭威脅逐步消除，對海防御任務隨之弱化。這一時期，越南戰(zhàn)爭已經結束，中美關系實現正常化，蘇聯(lián)雖然初期仍在中國北方邊境陳兵百萬，但已開始逐步尋求改善對華關系，使面臨來自海上的威脅與壓力大幅度減小。20世紀80年代末到90年代初，“華約”解散，“經互會”解體，兩德統(tǒng)一，蘇聯(lián)不復存在，使以美蘇對抗為主要特征的東西方對峙與抗爭的兩極格局終結，使世界政治、經濟、軍事逐步向多極化格局發(fā)展。中共中央認為，盡管霸權主義和強權政治沒有消除，和平問題仍未完全解決，但國際形勢總體趨于緩和，在相當長的時期內，避免新的世界大戰(zhàn)是可能的，爭取一個良好的國際和平環(huán)境是可以實現的。其二，國家海洋權益受到嚴重侵蝕，局部戰(zhàn)爭取代全面戰(zhàn)爭成為主要戰(zhàn)爭威脅。20世紀70年代后期，世界瀕海國家包括中國周邊海上鄰國紛紛調整軍事戰(zhàn)略，重視發(fā)展海上軍事力量，注重擴大對海洋的軍事控制。此時，威脅和侵害中國海洋權益的現象已相當嚴重。其三，中國改革開放首先在沿海地區(qū)展開，海防需要維護安全穩(wěn)定的環(huán)境并直接服務于改革開放。1978年開始實施的改革開放及其總體布局，是以經濟建設為中心，以東部沿海地區(qū)為龍頭的。這一發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使得中國東部沿海地區(qū)從北到南形成了一條生機勃勃的黃金海岸。這條黃金海岸對國民經濟的發(fā)展有著舉足輕重的牽引作用。掩護沿海黃金地帶的安全，保衛(wèi)沿海地區(qū)的改革開放是海防的重要任務。同時，中國的海洋經濟開始突飛猛進地成長，海洋的重要性越來越受到關注。1979年8月，鄧小平深刻指出，海洋不是護城河，中國要富強，必須面向世界，必須走向海洋，明確提出要把海洋與中國改革開放和現代化事業(yè)聯(lián)系在一起。此外，改革開放也在管理領域提出了許多前所未有的挑戰(zhàn)，加強出入境管理，打擊走私偷渡等違法犯罪行為，維護沿海地區(qū)和海上社會秩序等職能重要性凸顯，工作量和復雜性也大幅增加，成為海防工作必須面對和解決的新問題。

基于上述情況的變化，中共中央和中央軍委于1988年提出“新時期軍事戰(zhàn)略”，認為：20世紀乃至更長一個時期，不至發(fā)生舉國迎敵的全面戰(zhàn)爭，但邊境和海上軍事沖突的危險是存在的，局部戰(zhàn)爭的可能性不能完全排除，現實軍事斗爭的重點在南線。就國家改革開放、發(fā)展經濟、建設四化來講，最根本的要求，是需要一個和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境與安定團結的社會環(huán)境。據此，新時期軍事戰(zhàn)略將戰(zhàn)爭準備的立足點從準備早打、大打、打核戰(zhàn)爭轉變?yōu)閼獙植繎?zhàn)爭和突發(fā)事件上來，主要戰(zhàn)場由國土縱深轉到邊境、海上。在戰(zhàn)略部署上，強調加強南部邊境地區(qū)的海上防衛(wèi)。與此同時，根據改革開放的需要，海防管理職能受到高度重視，海防部隊在防衛(wèi)職能的基礎上逐步疊加了一些管理職能，一些地方系統(tǒng)的海防管理機構和部門逐步建立和完善。例如，1980年，國務院對海關管理體制進行重大改革，恢復成立海關總署，直屬國務院，對全國海關實行垂直領導。又如，1982年國家海洋局從原海軍司令部集體轉業(yè)，劃歸國務院領導，行使維護國家海洋權益、管理海洋資源、海域使用管理、海洋環(huán)境保護和海洋科學考察等職責，強化了國家對海洋的管理。諸如此類的一些舉措，順應了改革開放條件下海防管理職能重要性提升的現實與趨勢。

綜上所述，這一階段海防的著眼點在于應對海洋權益面臨的威脅挑戰(zhàn)，服從、服務于國家經濟建設大局，支持海洋的開發(fā)和利用。其使命任務突破了單一的軍事防衛(wèi)，包括三個方面：一是應對局部戰(zhàn)爭威脅，重點是維護（南部方向）國家海洋權益，打贏可能的海上局部戰(zhàn)爭；二是保衛(wèi)沿海經濟發(fā)達地區(qū)的安全，為改革開放提供安全保障；三是順應改革開放和經濟建設的形勢需要，加強海防管理，直接服務改革開放，維護社會穩(wěn)定和秩序。這一時期鄧小平對中國海軍的戰(zhàn)略防御范圍做出了新的界定，提出了“近海防御”戰(zhàn)略思想。近海海域掩護著中國東部沿海的重要工農業(yè)集中的黃金海岸，也掩護著港口、基地和島嶼的安全。近海是中國近岸航線的集中區(qū)，也是遠洋航線的起止點。這一思想的提出，把海防的范圍從近岸推到了近海，極大程度地擴大了海防的縱深。正是在近海防御戰(zhàn)略思想的指導下，中國于1988年3月收復了6個南沙島礁，建立了伸張中國主權和海權的南沙前進陣地。

四、20世紀90年代以來，海防任務是應對多種海上安全威脅，維護領土主權和海洋權益、維護祖國統(tǒng)一

進入90年代后，世界形勢和國家建設進入一個新的階段，和平發(fā)展成為世界的主題，但和平與發(fā)展兩大問題一個也沒有解決。世界各種矛盾在繼續(xù)發(fā)展，以經濟和科技為基礎的綜合國力競爭更加激烈。這期間對海防使命任務產生重大影響的因素包括四個方面：第一，世界范圍內的新軍事變革不斷推進，戰(zhàn)爭形態(tài)向信息化加速演變。1991年的海灣戰(zhàn)爭使中國清楚地看到，高新技術特別是信息技術在軍事領域的運用，對武器裝備、編制體制、作戰(zhàn)方式及戰(zhàn)爭進程與結局有巨大影響。之后發(fā)生的一系列局部戰(zhàn)爭，從1999年的科索沃戰(zhàn)爭、到2001年的阿富汗戰(zhàn)爭、再到2003年的伊拉克戰(zhàn)爭等等，越來越清楚地表明了人類戰(zhàn)爭形態(tài)向信息化轉變的大趨勢。與此同時，中國隨著綜合國力特別是經濟實力的快速提高，逐步成為世界戰(zhàn)略競爭的焦點，以美國為首的西方發(fā)達國家開始強化對中國的防范和遏制，特別是美國戰(zhàn)略重心東移給中國帶來了日益嚴峻的挑戰(zhàn)，來自海洋方向的安全壓力呈現持續(xù)增大的趨勢。其二，這一時期，“臺獨”勢力不斷蔓延。在美國和其他西方國家支持下，臺海形勢惡化，存在發(fā)生重大“臺獨”事變的可能，對祖國統(tǒng)一構成嚴重威脅。第三，在中國和平發(fā)展與單極霸權背景下，冷戰(zhàn)時期長期積累的矛盾爭端逐漸暴露，特別是1994年11月，《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效，標志著新一輪海洋競爭開始，對國際戰(zhàn)略關系和各國海洋實踐產生重大影響。各沿海國家紛紛依照“公約”調整本國的海洋政策和戰(zhàn)略。海洋本身已成為國際戰(zhàn)略競爭的新高地。周邊一些海上鄰國積極拉攏和依仗美國等域外大國，一面繼續(xù)侵占中國島礁，一面強化實際控制，加大非法開發(fā)力度，維護海洋權益成為中國與周邊國家海洋斗爭的焦點，斗爭趨于復雜。第四，隨著中國經濟社會的發(fā)展進步，國家利益在海洋空間不斷擴展和延伸，同時也面臨越來越多的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅。保護支撐中國經濟可持續(xù)發(fā)展的海洋資源與開發(fā)，維護中國對外貿易海上航運通道和石油航線安全，打擊海上恐怖主義、海盜、走私和跨國犯罪等問題，營造和平、良好的地區(qū)海上安全秩序，都成為中國重要的海洋安全利益，事關整個國家的安全和發(fā)展。

隨著形勢的發(fā)展變化，中共中央和中央軍委及時調整和充實完善軍事戰(zhàn)略方針。1993年1月中央軍委確立新時期積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，提出要服從服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略，立足打贏可能發(fā)生的現代技術特別是高技術條件下的局部戰(zhàn)爭，揚長避短，靈活應變，努力遏制戰(zhàn)爭爆發(fā)，確保贏得戰(zhàn)爭勝利，保衛(wèi)國家領土主權和海洋權益，維護祖國統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，為改革開放和經濟建設提供堅強有力的安全保證。該方針將軍事斗爭準備的基點從立足于打贏一般條件下的局部戰(zhàn)爭轉變?yōu)榇蜈A現代條件特別是高技術條件下的局部戰(zhàn)爭。2004年又根據新的形勢將軍事斗爭準備的基點調整為打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭。

這一階段，海防的使命任務隨上述情況變化而發(fā)生了一些變化，范圍進一步拓展，形式更加豐富，類型更加全面。其主要著眼點在于粉碎任何破壞和損害中國領土主權完整和海洋權益的企圖；為國家改革開放和經濟建設提供一個安全穩(wěn)定的海上戰(zhàn)略環(huán)境；遏制來自海洋方向的可能侵略并打贏針對中國的戰(zhàn)爭。