軍隊體制編制調整改革的歷史經驗與啟示

□ 楊貴華

新中國成立以來，軍隊體制編制歷經多次重大調整改革，大體經歷了四個大的階段：第一階段為新中國成立至20世紀50年代末，由革命戰爭年代轉入和平建設時期。為擔負起保衛國家領土主權和安全的新使命，中共中央、中央軍委確定 “建設強大的現代化國防軍”的目標和學習蘇軍的指導思想，根據中國的政治制度和軍隊性質，建立國家軍事領導體制和現代軍事制度，劃分戰略區（大軍區），建立海軍、空軍和陸軍各技術兵種領導機構和部隊，快速建成了一支諸軍兵種合成軍隊。至50年代末期，經過體制編制的結構性重組、調整，完成了軍隊整體轉型。軍隊規模由550萬人（抗美援朝戰爭時627萬余人）精簡為240余萬人。第二階段為60年代初期至80年代初期，根據國家日趨嚴峻的安全形勢，中共中央提出進行全面反侵略戰爭準備，進而提出準備 “早打、大打、打核戰爭”的戰略指導思想。1960年制定 “組織編制和裝備八年規劃”，準備到反侵略戰爭時軍隊能迅速擴編到700萬人以上。1962年開始 “備戰整軍”，遵照 “北頂南放”方針確定北方和南方部隊編制，編制滿員部隊和簡編部隊，為反侵略戰爭大規模擴編打基礎。加強海、空軍部隊建設，組建地地、地空導彈部隊、電子對抗部隊等新型作戰力量，1966年組建第二炮兵。70年代中期，軍隊規模最高約610萬人。第三階段為80年代初至90年代初，根據國際形勢和國家安全形勢的發展變化，軍隊開始逐步轉入和平時期正常發展建設軌道。1981年重新確立 “建設現代化正規化革命軍隊”總目標，成立中華人民共和國中央軍事委員會，大規模裁減部隊，撤銷鐵道兵和基本建設工程兵，組建武裝警察部隊。1980年至1984年裁減軍隊員額200余萬；1985年實行軍隊建設指導思想的戰略性轉變，又裁減員額100萬。為增強現代條件下作戰能力，努力提高機械化水平，組建集團軍，建立陸軍航空兵等新兵種部隊，加強海軍大型艦艇部隊建設，改善空軍裝備。至80年代后期，軍隊規模裁減到300萬。第四階段為90年代初至今，根據世界新軍事變革趨勢，中央軍委制定了新時期軍事戰略方針，確立實施 “科技強軍”實行 “兩個根本性轉變”的戰略思想，提出 “三步走”發展戰略，軍隊進行 “整體轉型”，推進信息化主導的機械化信息化復合發展。在組織編制上，進行領導管理體制改革，建立總裝備部，探索建立聯合作戰指揮體制和實行三軍聯勤保障試點。經過 “八五”、“九五”、“十五”期間調整改革，軍隊總員額為230萬。加快新型武器裝備研制，建立適應打信息化條件下戰爭的新型作戰部隊，努力提高信息化條件下體系作戰能力，使軍隊擔負起有效保衛國家主權安全、領土完整和海洋權益，保障國家和平發展。縱觀軍隊體制編制調整改革，其發展軌跡反映了軍隊建設發展的方向和取得的重大成就。

中共十八大和十八屆三中全會，提出了軍隊體制編制的調整改革要圍繞 “調整職能、理順關系、優化結構、提高效能”這個目標，繼續著力解決制約部隊建設發展，特別是制約信息化條件下作戰能力快速提升的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題。中共中央、中央軍委的決策和指導思想，為軍隊深化改革指明了方向。回顧軍隊體制編制改革的歷史，總結新中國成立以來軍隊體制編制調整改革經驗，將為當前改革提供有益的歷史借鑒。

一、必須根據戰爭形態和作戰方式的變化進行結構性重組，建立適應現代軍隊建設和作戰要求的領導指揮體制和作戰力量編成

軍隊職能使命、作戰任務需求和作戰方式的變化，客觀要求軍隊建設必須整體轉型，而實現轉型必然要求軍隊體制編制進行結構性重組。新中國成立后，軍隊職能轉變和建設現代化合成軍隊的目標，要求軍隊必須快速建立適應現代戰爭要求和符合和平時期軍隊建設特點規律的領導管理體制和現代化作戰力量體制。為實現此目標，中共中央確定實施 “統一的指揮、統一的制度、統一的編制、統一的紀律、統一的訓練”和高度的 “組織性、計劃性、準確性和紀律性”的要求，根據和平時期養軍、管軍、訓軍、用軍的幾大職能，進行職能配置和機構設置，形成了軍委總部體制、軍區體制、軍兵種體制，下大力氣建設海軍、空軍和陸軍各技術兵種部隊，在較短時間內，快速完成了由單一陸軍向諸軍兵種合成軍隊的過渡。這樣快的發展，除經過抗美援朝戰爭的因素外，重要的是統一了軍隊必須實施革命性轉型的指導思想，方針目標明確，轉型建設頂層設計和各方面結構性重組規劃科學。

實施軍隊整體轉型，不是一蹴而就的。軍隊三大體制的完善和走向科學化、規范化，也經歷了8年多的結構性重組和結構性調整的過程。1954年，重新成立中共中央軍委，強化了黨對軍隊的絕對領導和高度集中統一指揮；成立國防委員會和國防部，國防部是履行 “國務院領導武裝力量建設”職能的執行機構。根據蘇軍建軍經驗，將四總部調整為八總部；依據便于中央軍委集中領導、戰時統一指揮，便于進行戰場建設和組織防御作戰，以及根據擔負任務的大小，方便交通運輸、后方保障等原則，將6大軍區調整為13大軍區；成立公安軍和防空軍。然而經過實踐，八總部體制出現職能交叉、機構重疊等問題；公安軍任務與陸軍任務基本相同；防空軍與空軍領導指揮機構并存，影響了國土防空統一部署和作戰統一指揮。鑒于此，在1957年的調整改革中，將八總部進行結構性調整，形成總參、總政、總后三總部體制；撤銷公安軍和防空軍領導機構。至此，我軍軍委總部、軍區、軍兵種三大體制經調整完善，機構運行基本順暢。實踐表明，軍隊整體轉型建設，需要一個逐步優化完善的過程，經過實踐檢驗，才能建立起既符合現代軍隊建設規律和作戰需求，又符合我軍特點和實際的科學化、規范化、現代化的領導管理體制、機制。

實行軍事變革以來，在領導指揮體制方面，軍隊進行了改革嘗試，如成立總裝備部，進行聯合作戰指揮體制改革和實行大聯勤保障改革試點，取得了一些成效和經驗。但從信息化條件下軍隊管理和作戰指揮要求來看，真正的聯合作戰指揮體制還沒有真正形成。因此，必須積極適應現代軍隊建設的新要求和戰爭形態的新變化，緊緊圍繞增強軍事體系整體功能搞好體系化設計，把領導管理體制改革同聯合作戰體制改革緊密結合起來，通過結構性重組，使軍隊真正從大陸軍主導下的體制向信息化條件下軍隊建設和作戰體制轉型。

二、必須堅持以軍事戰略和作戰指導思想、作戰需求為依據，以打贏現代條件下信息戰爭為目標進行總體籌劃

體制編制是軍事力量的基本組織形式，建立科學的組織編制，目的是打贏現代條件下的戰爭。因此，國家軍事戰略是體制編制建立和調整改革的主要依據。20世紀50年代，中央軍委確立了積極防御戰略方針，采取后發制人、陣地防御戰與運動進攻戰相結合的作戰指導思想，其基點是國土防御作戰。保衛國防作戰的主體仍以陸軍為主，實施陸海空聯合（協同）作戰。為此，加強海軍、空軍和陸軍技術兵種建設，是確定軍隊規模、編成及體制編制的目標。據此，50年代中后期，陸軍主戰裝備和通用武器、空軍主戰裝備均接近或達到了當時世界先進水平。60年代初，中央軍委確定在未來反侵略戰爭中采取 “北頂南放”方針，在北部沿海淺近縱深地區和重要海島實施堅守防御，在南方利用有利地形 “誘敵深入、聚而殲之”。根據這一作戰指導思想，在1962年的備戰整軍中，確定南方部隊和北方部隊的編制原則和武器配備。為提高打現代戰爭的能力，提出空軍重點發展高空高速殲擊機部隊，海軍發展 “空、潛、快”部隊，陸軍提高部隊的火力、突擊力、機動力和防護力，發展 “兩彈”戰略威懾力量。同時，為了在未來大規模反侵略戰爭中迅速擴編部隊，確定編制滿編部隊和簡編部隊，建立戰略值班部隊和戰略預備隊。進入80年代后，根據國家安全形勢的發展變化，我軍確立了 “積極防御”戰略方針。1985年實行軍隊建設指導思想的戰略性轉變，加強部隊機械化建設，建立集團軍，大量裁減陸軍，加強海軍、空軍、第二炮兵作戰力量建設，組建陸軍航空兵等新型作戰力量，以提高部隊機械化水平，提高打贏現代化局部戰爭的能力。90年代后，根據戰爭形態和作戰方式發生的革命性改變，確立了新時期軍事戰略方針，軍隊開始進行整體轉型建設。實行 “兩個根本性轉變”，調整改革部隊體制編制和作戰力量編成，建立高新技術部隊，體制編制逐步向打贏高技術、信息化條件下戰爭轉型，軍事力量結構發生根本性改變。實踐證明，軍隊每一次軍事戰略的變化，都反映了現代軍事發展趨勢，規定了作戰方向和作戰任務需求以及作戰指導思想，指導我軍順應世界軍事變革形勢，提高打贏現代戰爭的能力。因此，確定軍隊規模結構和編成，必須以軍事戰略為依據，指導和牽引整個軍隊體制編制的調整改革。

黨的十八大報告指出，建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊，是我國現代化建設的戰略任務。當前，軍隊各項改革繼續向縱深發展，調整改革體制編制，是改革突破的難點和關節點。要根據維護中國主權、安全、發展利益的軍事戰略目標和任務，聚焦研究戰區劃分、建立聯合作戰指揮體制這些大的結構性問題，加快研究建立適應信息化條件下作戰方式的作戰力量編組。信息化條件下，戰爭準入門檻低，發起時間短，戰爭進程快，反應遲鈍就會被動挨打。要求必須更新觀念，以軍事戰略為指導，以作戰需求為牽引，按照打贏信息化條件下戰爭要求進行體系化作戰力量編組設計，加強新型作戰力量、新型作戰支援保障力量建設，科學籌劃和構建編組部隊信息力、打擊力、機動力、防護力、指控力、保障力等力量，使軍隊盡快形成基于信息系統的體系作戰能力。

三、必須著力解決歷史形成的戰區和軍兵種“塊塊”之間的矛盾，科學處理管理建設權與使用指揮權，達成 “合得成”、“聯得起”

新中國成立初期，為了便于各戰略方向的軍事建設和作戰指揮，建立了戰區，形成了戰區“塊塊”。軍兵種組建的特點是先建立領導機構，由領導機構組建、管理軍兵種部隊，形成了各軍兵種的 “塊塊”。陸軍各技術兵種部隊在很長一段時間，也由各技術兵種領導機構統一實施建設、管理和指揮，形成了 “條條”系統。這種 “塊塊”和 “條條”，在建設初期有利于統一建設籌劃和加強業務指導及實施管理。

建設新的軍兵種，目的是為了形成和不斷增強現代條件下諸軍兵種合同（聯合）作戰能力。為實現 “合得成”、 “聯得起”，在50年代初期，中央軍委即分別規定了各戰區對空軍、海軍和各技術兵種的協同作戰指揮關系。1963年、1987年具體規定：在戰區范圍內組織作戰，海、空軍作戰兵力統受戰區首長指揮；跨區作戰或單獨遂行作戰任務時，分別由海、空軍組織指揮。為了實現陸軍各技術兵種的合同作戰，1982年，將軍委和軍區直管的兵種領導機構劃歸總參和軍區司令部；1985年，將陸軍各技術兵種部隊劃歸各集團軍建制；1992年，將各兵種獨立領導機構撤銷，合并組成兵種部，規定其為各技術兵種的業務指導機關，由此，陸軍徹底實現了兵種的合同作戰。由于我軍實施的歷次邊境自衛反擊戰，基本上以陸軍為主，海軍、空軍作戰除1955年一江山島作戰外，基本上獨立遂行海上作戰和獨立防空作戰，這就形成了我軍既沒有陸海空軍聯合作戰的指揮體制，更缺乏聯合作戰的實踐經驗。

當前，信息化條件下的作戰需求，建立聯合作戰指揮機構強烈地突出出來。為此，應重視考慮以下問題：一是軍政、軍令的 “統”與 “分”的問題。我軍幾十年包括現行的領導管理體制與作戰指揮體制是合一的。歷史上歷次作戰指揮機構的建立，基本上是依托總參和各戰區作戰部門、兵種部門、保障部門臨時組建指揮機構。未來信息化條件下的作戰，要求指揮機構與各作戰集團、作戰保障集團要互聯互通，一體化聯合作戰網絡化指揮平臺必須專建專設，而且聯合作戰指揮人才也必須經過專門培養。過去那種臨時搭建班子、臨時搭建通信指揮鏈的辦法和手段，顯然不適應信息化條件下作戰指揮要求。而這種聯合作戰指揮體制的建立，客觀上要求各 “塊塊”中的領導管理體制與作戰指揮體制相分離進行職能配置和機構設置，即通常所說的 “軍政”、 “軍令”，管理建設權與使用指揮權相對分離。二是處理好戰區聯合作戰與海軍、空軍遂行獨立海戰和獨立空戰的作戰指揮問題。像美軍等一些國家那樣剝奪海、空軍作戰指揮權，將不利于我海、空軍獨立遂行作戰任務，統一調度使用海、空軍作戰力量，必須建立符合我軍作戰任務實際和我軍特點的聯合作戰指揮機構。

四、必須以戰斗力為標準，遵循精干、高效原則，優化機關職能配置和機構設置，推進組織形態的現代化、科學化、法制化

從歷史發展情況看，我軍的領導管理機構，形成了總部體制、軍區體制、軍兵種體制，體制內的二級機構設置，遵循養軍、管軍、訓軍、用軍等幾大基本職能進行職能配置和機構設置。但是，長期的和平環境、軍隊大量的事務性或與地方單位的對接交流工作，導致軍隊領導機關職能的泛化，成為歷次軍隊體制編制改革的難點。表現為：一是機關部門職能延伸，大量的臨時性、應急性 “辦公室”、“項目辦”成為常設機構，職能的擴展導致機構數量和人員雙膨脹；二是機關直屬單位、自我保障機構龐雜，非作戰單位、機構人員增多。三是機關各部門追求各自業務的系統管理，造成機構重疊。機關龐大的結果是官兵比例、部隊與機關比例嚴重失調。

為解決機關事務性工作增多、非作戰機構和人員增多、非編機構增多問題，軍隊歷次精簡整編都把精簡機關作為重點。1975年軍隊精簡整編主要針對消 “腫”治 “臃”，大量裁減機關，清理超編超配人員；1985年中央軍委明確要求精簡整編總部、軍區機關人員50%，成效顯著。然而，在追求大而全、小而全的自我保障和部門利益驅使下，機關一直沒跳出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。

解決上述問題，唯一的途徑即是堅持以戰斗力為標準，按有利于提高部隊作戰能力，優化領導機關職能配置和機構設置及人員編配。剝離具體事務性職能，淘汰過時職能，削減機關自我服務保障職能。同時，要把裁減機關同軍民融合式社會化保障結合起來，同改革文職人員制度結合起來，真正使在編領導機構按戰斗力標準編配。同時，要加強編制法規建設，提高執行編制的法規意識，使軍隊組織形態實現現代化、科學化和法制化。

五、必須充分論證，防止某一方面的改革對整體戰斗力提升帶來影響，防止 “翻燒餅”

改革必須充分論證，防止走彎路。軍隊歷史上許多次或有些方面的改革，初衷和目的是為了實現機關的精干高效，部隊戰斗力的快速提升，但結果運行不下去，導致最后又改回去。50年代中期，軍隊體制編制調整改革，領導機關實行八總部體制，目的是加強幾項工作的戰略管理，但實際運行中出現了職能交叉、機構重疊、作戰指揮和兵力運用發生沖突等問題，實行兩年多后不得不改回三總部體制。1985年學習外軍 “先訓后補”經驗，目的是改變軍隊軍事訓練 “低級循環”狀況，將一批實兵師、團改編為教導師、團，承擔培訓新兵、骨干和技術兵的任務。結果不適應部隊執行任務的特點，大量勤務、施工、搶險救災任務壓給實兵團，教導團編制又不能成建制執行作戰任務，而且實兵團和全訓團也受到很大影響，最后也不得不改回去。90年代后的改革，如聯勤體制改革、武器裝備管理體制改革，初衷都是為了加強管理建設和快速發展，快速提升作戰能力和保障能力，但結果并沒達到預期目的。因此，改革必須從整體上論證，由某一部門論證自身的單項改革，往往會對其他系統職能造成影響。加上部門本位主義和利益趨動，爭權利、爭編制、爭機構，必然會導致改革走樣。

六、必須注重適應國情、軍情，使借鑒外軍有益經驗與保持我軍特色相統一

世界軍事的發展既是改革的牽動力，又是改革的參照系。學習借鑒外軍先進經驗，對于一支缺乏現代作戰實踐經驗的軍隊來說，不失為改革的捷徑。20世紀50年代，我軍確定了 “建設現代化國防軍”和 “把蘇軍的一切先進經驗學到手”的指導思想，在較高的起點上、在較短的時間內即建成了一支諸軍兵種合成軍隊，建立起了現代軍事制度。80年代后，我軍加強同外軍交往，開闊了視野，看到了 “打現代戰爭能力不強”的差距，改革體制編制，加速研制現代武器裝備，提高了打機械化戰爭的能力。90年代后，我軍緊跟世界軍事變革趨勢，借鑒發達國家軍事改革的成功經驗，加速軍隊建設的整體轉型，根據作戰任務、作戰需求，實行武器裝備重點突破，現代化、信息化水平在軍事改革中不斷取得突破性進展。實踐證明，在科學技術日新月異和軍事改革快速發展的時代，注重研究學習借鑒外軍經驗，特別是先進的軍事技術，是我軍快速提升現代作戰能力的有效路徑。

學習外軍先進建軍、作戰經驗，必須同保持我軍特色結合起來，這是軍隊幾十年改革的重要經驗和正確結論。1958年，由于受國內外政治因素的影響，我軍錯誤地開展了反 “教條主義”斗爭，在建軍指導上，過于強調自己的經驗，突出“以劣勢裝備戰勝優勢裝備敵人”的作戰指導，認為我軍建軍、作戰理論是世界上最先進的軍事理論，加之西方國家對我在技術上進行封鎖，我軍突出強調 “以我為主”、“自力更生”。這些指導思想，在一定程度上促進了我軍在技術上奮發圖強，發展自己的科學技術，但一定程度上也使中國處于封閉式發展狀態。此后近20年的發展建設，加上國內政治環境因素，我軍的現代軍事技術、包括建軍作戰理念，與發達國家拉開了很大距離。歷史深刻地告訴我們：學習借鑒先進建軍作戰經驗與保持我軍特色結合起來，必須解放思想，弄清我軍歷史上形成的特色和優勢，必須堅持關系我軍性質宗旨的優良傳統。如：軍隊的最高領導權和指揮權必須集中于中共中央和中央軍委；在團以上單位設立中共黨的委員會和政治機關，這些不僅在思想上要堅定地堅持，而且要在領導指揮體制上、運行機制上得到保證。在軍事戰略上，必須符合黨和國家的總的國防政策和政略、戰略；在戰爭、作戰指導上，也必須堅持“你打你的，我打我的”原則，等等。而在加快現代化、信息化轉型建設的組織模式，適應現代科學管理和適應信息化聯合作戰的建設管理體制和指揮體制改革，作戰力量編組形式，發展先進軍事技術和現代作戰理論等方面，必須要認真研究、借鑒、學習外軍經驗，特別是深入研究借鑒經過近幾年作戰實踐檢驗的發達國家軍隊的組織模式、作戰理論和作戰方式，探索信息化條件下我軍建軍作戰的客觀要求和急迫需求，指導我軍深化改革。