基于職能強度指數的區域財政供養效率探析
——以浙江省為例

沈國琪，陳萬明

（1.湖州師范學院社會發展與管理學院，浙江湖州313000；2.南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇南京210016）

基于職能強度指數的區域財政供養效率探析
——以浙江省為例

沈國琪1，陳萬明2

（1.湖州師范學院社會發展與管理學院，浙江湖州313000；2.南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇南京210016）

財政供養規模及其效率的高低對地區經濟社會發展有著重要的影響，如何衡量一個地區財政供養效率，進而控制財政供養人員總體規模顯得尤為關鍵。文章通過測量指標體系的構建，利用灰色關聯分析確定權重的方法，提出基于崗位的行政職能強度指數來衡量財政供養效率，以便客觀分析不同地區財政供養效率，并從嚴格控制現有機構編制規模、優化財政支出結構、政府機構職能改革、適度擴大行政區劃規模等方面給出提升財政供養效率的政策建議。

財政供養效率；強度測量體系；灰色關聯度；職能強度指數

一、引言

為了促進地區經濟、社會的發展，同時實施有效的治理，政府必須向社會提供基本的公共服務和公共物品，這就意味著政府需要用財政資金來供養一定數量的公務員、警察、軍隊以及教師等人員。因此，財政供養人員是政府的行政之基。但是，財政供養人員規模究竟應該維持在什么樣的水平才是適度和比較合理的，并且是高效的，這一直是困擾學術界和政府的一個理論和現實難題。對于正處于經濟社會快速發展時期的中國，如何來評價當前的財政供養效率，評判供養規模與國力匹配程度，不僅引起了社會的廣泛關注，同時在學術界也有著不同的觀點和紛爭。

財政供養人員，通常是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員［1］。根據我國實際情況，財政供養人員有狹義與廣義之分；從狹義角度看，財政供養人員一般由三部分組成：一為黨政干部，主要供職于黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等公共機構；二是各類事業單位人員，一般供職于教育、衛生、科研等領域;三是來自黨政群機關以及事業單位的離退休人員［1-2］；而從廣義角度來看，財政供養人員除了上述三類人員之外，還包括軍隊。本文主要基于狹義的視角來研究財政供養人員。

財政供養人員這個概念還直接派生出另兩個重要概念，即財政供養率和財政供養系數，前者是指一個國家或地區的總人口與其政府財政供養人員的數量之比，后者則是每百人所須供養人員數，計算方法有所差異，但實際含義一致，這兩個概念是學術界經常用來衡量財政供養規模的基本尺度。

二、相關研究綜述

關于財政供養人員規模的研究，尤其對于財政供養效率的研究，相關的文獻并不多見，大多數研究只是基于財政供養率或財政供養系數、財政供養人員規模總數等指標來進行分析。陳宇峰、鐘輝勇（2012）等以財政供養率作為指標，分析了1998-2007年間財政供養規模的變化，即從1998年的32.1（即平均32.1人供養1個）到2007年的27.5（平均27.5人供養1個），認為財政供養率有過快膨脹的趨勢［1］；張光（2008）通過時間序列多元回歸分析，則認為財政供養規模無法用經濟增長、人口增長以及市場化等因素來解釋，主要取決于政府本身作為，跟政府財政和編制政策相關顯著［2］；朱光磊、張東波（2003）以及楊興紅、梁昌勇（2012）等則認為財政供養不在于規模，而在于結構，即事業和行政機構的財政供養人員數存在著失衡［3-4］；湖北孝感財政局課題組以湖北72縣區以及孝感市的數據，分析了財政供養系數與地域人口、可用財力、公共支出、人員結構、地理和政策環境等因素的相關性［5-6］；馬樹才等（2005）以遼寧省地級市為例，運用多變量統計分析方法，以財政供養率為指標，提出了財政規模控制的動態輔助決策系統［7-10］;孫濤、李英等通過2001-2008年面板數據的分析，發現人口規模、就業結構以及轉移支付比等三個指標是解釋省際財政供養規模差異的基本解釋變量［11-14］；任何國家的財政供養規模，都需要一個適度的量，來作為其行政組織支撐，這就涉及財政供養效率的問題［15-17］。目前對于財政供養效率的評價，大多數是通過財政供養規模總數、財政供養率以及財政供養系數等來衡量，這種衡量方式是否妥當值得質疑，一個地區經濟、社會、文化以及衛生事業的發展，與該地區所處的經濟發展水平、階段有著密不可分的聯系，政府部門涉及的職能越來越廣泛，僅僅以地區人口基數來衡量財政供養規模及其效率，顯然有失客觀性，比如一個地區若經濟發展快，社會公共產品需求多，哪怕人口基數較少，可能需要的財政供養人員會比較多，相反，一個地區若經濟發展較為落后，人口眾多，很多社會公共產品由于地方政府的財力問題不能提供，這樣其供養人員可能較少，供養系數明顯偏低，但這并不能說明該地區財政供養效率較高。

三、職能強度指數的設想及指標體系的構建

（一）行政職能強度指數設想

根據以上的分析可以得出，財政供養系數（或供養率）并不能真正的體現一個地區財政供養的效率，經濟發展比較快的地區和發展較慢的地區相比，其在財政支出上更有能力來雇傭更多的雇員，但并不是意味著該地區財政供養效率的偏低，因此，要分析一個地區財政供養人員的效率如何，關鍵在于地方政府在該地區在怎么樣的范圍內、應該承擔的職能任務有多少為依據，才能真正體現財政編制崗位效率，簡單而言，就是每一個崗位承擔的勞動強度有多大，同樣的崗位，一般來說，承擔的職位強度越大，要求完成的任務越多，意味著崗位效率相對較高，也就可以認為是財政供養效率較高，相反，則較低。

因此在借鑒相關國內外已有研究的基礎上，本研究提出用行政職能強度指數來作為評判財政供養人員的效率高低，行政職能強度指數是一個相對指標，是指通過統計方法綜合行政、事業機構職能范圍內工作量的相對值，用該相對值除以行政、事業機構的實有在編人員，即可得到職能強度指數值，實際上可以用來比較分析不同地區之間單位財政供養人員的勞動強度大小。

（二）區域行政職能強度測量體系的構建

如何進行確定各地區行政、事業職能范圍內工作任務量的大小，關鍵之一就是要確定工作量的測量指標體系，并且指標體系設計需本著科學客觀、簡便實用的原則，同時還要遵循便于實際操作的原則。為了測量指標體系客觀科學合理，本研究采取了德爾菲法來確定多項指標。

地方財政供養人員的多少（即行政、事業機構編制規模大小）與其職能范圍和勞動（工作）工作量有關，而其職能范圍和勞動量與其所轄區域的人口數量、行政區劃、自然地理狀況、社會與經濟發展水平有著密切關系，要對財政供養效率進行評價，就必須把其與這些基本因素聯系起來，以此作為評價的依據。研究人員以開放式問卷的方式向相關專家（高校中公共管理領域中對人事編制等有著較深研究的副高以上職稱專家、政府部門（主要是地方機構編制委員會）從事機構編制崗位的滿5年以上者）的咨詢，題目是“您認為行政及事業單位職能涉及的內容有哪些？”，發放135份問卷，最終回收有效的問卷110份，獲得相關因素共41項（含重復項），除去重復因素，得到18個因素，整理相關后見表1所示。本文進一步選用德爾菲專家問卷調查法對表1的初始指標體系進行逐步的調整和完善。進行德爾菲問卷調查時，要進行若干循環次數，直至各位專家們給出的意見基本趨于一致時，專家咨詢的這一環節才告結束，若沒有達到一致（統計學上標準），則需要連續的循環反復下去。達到一致的程度的大小用離散程度來表示，當離散程度小于0.25時，認為專家的意見基本一致，而后，對各輪所獲得的咨詢數據進行統計，并按照專家的權威性和指標的重要性進行分析。一般而言，指標體系中進行篩選時，要求每個指標按專家權威系數不小于0.8、重要性平均值大于3.5以及離散程度值小于0.25才符合要求，最后結合專家給出的意見和建議對指標體系進行調整。

表1 行政、事業單位職能范圍因素

本次研究共進行了兩次的問卷咨詢，第一次問卷調查后，對結果進行分析討論；第二次專家意見咨詢，是根據第一次的統計分析結果進行反饋、進行指標調整的基礎上，進行再次打分得到。根據專家發回的兩次專家咨詢問卷，進行統計分析后得出各指標的重要性平均值和離散程度值，兩輪的統計結果如表2所示。

表2 各指標重要性均值及離散程度值

表2的統計數據表明，第一輪專家意見咨詢中，僅有2個指標不能滿足重要性均值大于3.5以及離散程度值小于0.25的篩選標準，這兩個指標分別為農村居民人均純收入（V4）和城鎮居民可支配收入（V5），剩余16個指標的重要性均值均大于3.5、離散程度值均小于0.25；接下來在第二輪專家意見咨詢中，專家權威系數均大于0.8，調整后的各項指標均已滿足篩選的標準，不需要再進行調整，即V1～V18中除了V4和V5以外的所有指標。

四、灰色關聯方法下的行政職能強度指數的測算

目前的研究中，有較多的學者采用了統計分析中主成分分析的方法，實際上采用主成分分析對于數據的要求較高，數據量的大小以及數據結構類型、相關性等有著嚴格的限制；部分學者采用面板數據的主成分分析，對一定范圍內時間序列上的數據進行平均取值，但這樣一來，數據量的大小就受到了限制，信息量就不足；若直接采用不同年份的數據來進行主成分分析，勢必存在多重共線性等問題，結論就值得質疑。如何在貧數據的情況下，挖掘信息，選擇較為科學的方法來確定權重是關鍵點。

（一）基于灰色關聯模型的指標權重的確定

對多指標綜合決策問題，首先要確定各個指標的權重，灰色關聯度分析是一種主客觀方法相的結合確定指標權重的方法，具體過程如下：

首先，確定標桿指標與對比指標。一般來說，通過專家的評判，選取對評價結論影響最大的因素作為標桿指標，本研究中，經過前一階段的德爾菲法可以得知（表2），變量因素中重要性均值中V17（地方財政收入）最大，實際上也就是該因素通過專家的一致評判，其在對職能強度值貢獻最大，因而，地方財政收入（V17）作為標桿指標，并把該指標對應的指標值向量，記為X0=(x10,x20,…,xn0)T，則評判體系中的其他指標作為對比指標，把這些對比指標所對應的指標值記為Xj=(x1j,x2j,…,xnj)T（j=1，2，…，n）。

其次，為去除不同量綱的影響，分別對矩陣X0、Xj，進行相應的初值化處理，記分別記作：，從而可得初值化指標矩陣

第三，計算Xj與X0的關聯系數

可得關聯系數矩陣R=（rij）m×n。

第四，對矩陣R=（rij）m×n的列求得平均值，即：

rj反映了第j指標與標桿指標（最大影響指標）的關聯程度，rj越大，表明第j指標與標桿指標關聯越密切，從統計學角度來說靠得越近，從而認為該指標對綜合評價的影響越大，故該指標在整個評價指標體系中所占的權重就越大。

最后將rj進行歸一化處理，并令

（二）行政職能強度指數的計算與比較

根據行政職能強度測量指標體系，對浙江省10個地級市進行測算，按照灰色關聯方法測算出來的不同指標的權重如表3所示。

表3 灰色關聯度計算各因素的權重值

依照計算所得的權重，結合去除量綱后的各個地級市對應指標的標準值，進行綜合強度的計算，把計算出來的強度綜合值，除以相應的地級市的行政事業編制實有數，便得出各市對應行政職能強度指數（計算得出的強度指數非常小，為了更加直觀，進行倍數換算），見圖1。

圖1 各地區行政職能強度指數與財政供養系數曲線

從圖1中可以直觀地看出，杭州和寧波這二個地區的行政職能強度指數明顯要高于其他地級市，杭州市行政職能強度指數最高，為26.68；溫州、金華和麗水地區較為接近，是第二層次，嘉興、湖州、麗水、衢州以及臺州基本相近，其中以衢州最低，職能強度指數為18.53；如果僅僅以財政供養系數為依據，即每百人供養人員數來看，考慮的影響因素僅僅是人口基數，并不能反映真正財政供養效率，如圖中的衢州地區，就其財政供養系數為1.503，理論分析，該地區財政供養人員相對較少，那么其財政供養編制每一崗位承擔的職能和效率較高，但實際上并非如此，圖1所示表明，該地區行政職能強度指數反而偏低，因而考慮財政供養效率時，更應考慮影響財政供養規模的經濟、社會等職能因素。

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

目前的財政供養規模現狀，受到了政府體制、經濟、社會、財政、地理、人口等多種因素共同作用。因此研究者利用問卷調查、德爾菲法等方法確定了機構編制內崗位工作強度測算的指標體系，通過灰色關聯方法確定不同指標的權重，構建了行政職能強度指數這一指標，來反映不同地區財政供養效率的高低，是在這一領域里的一種嘗試，通過利用該方法對浙江省不同地級市之間的職能強度指數的測算后分析得知，與單一的財政供養系數進行比較，行政職能強度指數更能客觀、科學地反映財政供養的效率。

盡管行政職能強度指數的應用提供了較為客觀的財政供養效率評估方法，但存在著一定的不足之處，如不同地區的經濟社會發展多具有多樣性，指標的選取應適合不同地區的實際情況，同時各個指標的權重也會存在差異性，因而測量指標體系的客觀性、各指標在反映綜合指標里的貢獻率權重的確定等在今后的研究中應該進一步的深入。

（二）提升財政供養效率的政策建議

提升財政供養效率，首先是嚴格控制現有政府機構設置以及財政供養人員規模，供養規模就是要根據政府部門的職能以及工作量的大小來確定。特別對于政府機構的重合情況要給予嚴格控制，職能相近的部門應予以合并，這樣可以精簡一部分人員；對于各行政及事業單位人員編制的設置范圍、標準和數量予以規范化或立法確定，嚴格人員審核程序，從而實現機構人員配置在合理、適度的范圍內。

其次，新增機構要嚴格控制，財政支出結構進一步優化。20世紀80年代以來，我國政府機構設置的不斷優化，也使得政府管理得到持續加強，但是對于政府管理機構，不應過于細化，否則易造成政府職能的重疊和交叉。因此，若由于政府職能轉變而造成的機構變化，應受到機構總量的限制，這樣有利于機構的有序更替。同時，要提升政府部門的辦公設施建設，加強工作人員的辦事效率，以壓縮在編人員數量，特別是控制財政供養人數的持續增加。

第三，以改革政府職能和財政職能為切入點，按照市場經濟原則，促使政府職能類型由行政管理向公共服務轉變，以壓縮尋租空間，從而提高政府效能。壓縮和精簡機構以減少財政供養人員，控制過快增長的行政管理費用，這既是建設節約型政府和節約型社會的重要內容之一，同時也是財政宏觀調控效率提高的前提條件和重要保障。具體可采取“先養后減”的方式來逐步精簡的富余人員，以維持穩定，同時對于社會保障渠道的建設應給予重點關注，尤其是財政供養人員退出機制的建立與完善，從而穩步推進改革。

最后，筆者在研究地方行政區規劃數量對于財政供養效率的影響時，進一步證實了財政供養人口存在規模經濟這一觀點［1-2］，因而存在適度擴大行政區劃的規模，以達到控制財政供養人口規模膨脹的可能性，如通過撤鄉并鎮、撤小縣并大縣等方式，結合行政區域規劃改革，擴大縣均人口規模，使得規模經濟的作用得以發揮。

［1］陳宇峰，鐘輝勇.中國財政供養人口規模膨脹的影響因素與結構偏向［J］.經濟社會體制比較，2012（1）：22-34.

［2］張光.財政規模、編制改革和公務員規模的變動：基于對1978-2006年的實證分析［J］.政治學研究，2008（4）：97-107.

［3］朱光磊，張東波.中國政府官員規模問題研究［J］.政治學研究，2003（3）：91-99.

［4］楊興紅，梁昌勇，朱龍.地方行政編制總量影響因素實證研究——以安徽省縣級政府為例［J］.華東經濟管理，2012（12）：137-140.

［5］孝感市財政局課題組.財政供養系數的關聯分析與降低供養系數的路徑選擇——湖北省72縣（市）和孝感市財政供養系數的實證分析［J］.財政與發展，2005（1）：44-50.

［6］王春超，余靜文，李兆能.縣級財政保障能力與財政供養效率——湖北縣級財政跟蹤調查研究［J］.經濟研究參考，2009（49）：41-48.

［7］馬樹才，胡立杰，王威.地方行政、事業機構編制配置與總量調控研究［J］.統計研究，2005（9）：25-28.

［8］祁毓，秦小莉，田丹.我國地方政府應對公共風險的財政支出績效評價及影響因素分析——基于DEA-Tobit模型的實證［J］.制度經濟學研究，2011（1）：232-253.

［9］孫德梅，王正沛，孫瑩瑩.我國地方政府公共服務效率評價及其影響因素分析［J］.華東經濟管理，2013（8）：142-149.

［10］續競秦，楊永恒.地方政府基本公共服務供給效率及其影響因素實證分析——基于修正的DEA兩步法［J］.財貿研究，2011（6）：89-96.

［11］孫濤.比較視野下的中國政府官員規模研究［J］.南開學報：哲學社會科學版，2008（1）：66-76.

［12］朱光磊，李利平.公務員占人口的適當比例問題芻議［J］.中國行政管理，2009（9）：66-72.

［13］曹春艷，吳群.財政分權、地方財政支出偏好與城市用地規模擴張——以長三角地區為例［J］.華東經濟管理，2013（12）：81-85.

［14］孫濤，李瑛.公務員規模省際差異影響因素研究：基于2001—2008年面板數據［J］.中國人民大學學報，2011（1）：133-142.

［15］胡德仁，劉亮.財政轉移支付對地方財政供養人口規模控制努力程度的影響——以河北省為例［J］.公共管理研究，2009（7）：24-38.

［16］聶新軍，張立民.我國地方政府審計供給及其影響因素分析——來自江西、廣東兩省的調查報告［J］.當代財經，2008（7）：98-102.

［17］安體富，賈曉俊.地方政府提供公共服務影響因素分析及均等化方案設計［J］.中央財經大學學報，2010（3）：1-6.

［責任編輯：張青］

An Analysis on the Efficiency of Regional Fiscal Support Based on Workload Intensity Index—Taking Zhejiang Province as an Example

SHEN Guo-qi1，CHEN Wan-ming2
(1.School of Social Development and Management，Huzhou Teachers College，Huzhou 313000，China；2.College of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 210016，China)

The size of fiscal support and the level of its efficiency have important impacts on regional economic and social de?velopment.How to measure the efficiency of fiscal support of a region and then control its overall size are particularly critical. By the establishment of measurement index system，the paper proposes that the efficiency of fiscal support should be measured on the basis of administrative workload intensity index through applying gray relational analysis method to determine the weight，in order to provide an objective analysis on the efficiency of fiscal support in different regions.The paper also puts for?ward policy recommendations to enhance the efficiency of fiscal support from the following aspects：strict control on the autho?rized size of existing institutions，optimization of the fiscal expenditure structure，reform of the functions of the government in?stitutions and moderate expansion of the scale of administrative areas，etc.

efficiency of fiscal support；intensity measurement system；gray correlation；workload intensity index

F810.42

A

1007-5097（2014）06-0148-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.06.027

2013-11-06

教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJC880089）；浙江省教育廳科研項目（Y201122004）

沈國琪（1973-），男，浙江湖州人，講師，博士，研究方向：人力資源開發與管理；

陳萬明（1956-），男，江蘇南京人，教授，博士生導師，研究方向：人力資源開發與管理。