農村最低生活保障支出最優規模估計
——以河南省為例

郝秀琴

（河南財經政法大學，鄭州 450046）

農村最低生活保障支出最優規模估計
——以河南省為例

郝秀琴

（河南財經政法大學，鄭州 450046）

本文以經濟增長中的內生增長理論為基礎，利用柯布-道格拉斯生產函數和計量經濟模型估計河南省農村最低生活保障支出的最優規模，并針對河南省各地市農村最低生活保障的實際狀況進行了實證分析。結果表明，與測算的農村最低生活保障支出最優規模相比，河南省實際保障水平偏低；經濟發展水平與最低生活保障支出規模有一定的負相關性；落后地區享受最低生活保障人數多、過度依賴救助等道德風險是可能的原因。進一步優化農村最低生活保障支出規模應采取加大財政對農村最低生活保障的投入、建立和完善道德風險預防機制、改變救助方式、多渠道籌措資金等措施。

農村 最低生活保障 最優支出規模

建立可持續的社會保障制度是當前全面深化改革的重要內容之一。最低生活保障制度是維護困難群眾基本生活權益的基礎制度，屬兜底性的制度安排，實現其可持續發展尤為重要。河南是一個農業大省，農村人口占絕對比重，實現農村最低生活保障制度的可持續發展是當前推進農業現代化、工業化和新型城鎮化協調發展的基礎工程。本文選擇從長期經濟增長的角度對河南省農村最低生活保障制度的最優規模進行測算，為河南省公共財政優化和調整支出結構、促進農村最低生活保障制度的健康可持續發展提供一定的實證依據。

一、理論分析框架

最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目標的一種社會救助制度，它以維持公民最基本的生活需求為標準線，由國家和社會依照法定程序和標準向收入低于標準線、生計難以維持的公民提供現金和實物救助，以保障公民能有尊嚴地生存下去。任何沒有保障提升最少受惠、最不利群體利益的制度安排都是缺乏社會價值的。農村最低生活保障制度作為一種社會福利制度安排，是一項經濟制度，更是以公正為靈魂的倫理制度，表現出仁慈性的倫理特征。這一制度解決農村貧困人口基本生存問題和貧困農民的現實需要，有利于維護社會公平，可以讓農民共享經濟社會發展成果。

無論是以何種理由存在，都不能否認其是政府干預市場的活動，是政府通過支出維持最基本的人力資本再生產的活動，其可持續發展建立在與經濟協調發展基礎之上。合理的制度安排既要避免福利國家只注重保護和照顧，沒有給個人自由留下足夠空間，又要避免政府責任消極缺位。這一問題在宏觀層面具體化為如何優化最低生活保障支出規模：支出規模過大，會引發道德風險和逆向選擇；支出不足，使得政府無法兌現對公民的承諾，形成赤貧群體，影響社會穩定和經濟發展。

以社會保障和經濟增長之間存在緊密關聯為假設，在社會保障水平標準的判定和測算上，學者們多借助于Samuelson（1958）的疊代模型進行分析。自20世紀80年代中期以來，內生經濟增長理論以其嚴密的內在演化邏輯和其對現實經濟增長動力機制強大的解釋力而得到推崇。這一理論的重要內容之一是把新古典增長模型中“勞動力”的定義擴大為“人力資本投資”，并將技術進步內生化，并重新確立了政府政策在經濟發展中的地位——人力資本、技術進步等變量對財政政策具有敏感效應，政府通過轉移支付來刺激和干預經濟具有合理性。遵循這一邏輯，Barro（1990）將政府支出作為內生變量引入具有規模報酬不變的生產函數中，建立了一個內生經濟增長模型，從理論上說明存在一個政府支出最優規模。

鑒于上述理由，本文將借鑒Barro的分析思路，選擇內生經濟增長模型，從長期經濟增長角度來研究河南省農村最低生活保障支出的最優規模問題。

首先，不考慮對財政支出進行分類，假定國民經濟總產出生產函數為柯布道格拉斯函數：

其中，Y是總產出，K是資本存量，L是勞動力數量，G是財政支出，α、β和γ分別是K、L和G的彈性系數。

對（1）式兩邊取對數得到：

（2）式兩邊對G求導得到：

對（3）式求解得到：

由于政府提供一單位的公共服務就要投入一單位的社會資源，即公共服務邊際成本MC=1，依據MC=MR最大收益原則可以知道，決定公共部門最優規模的自然效率條件是MPG=1，這個結論是Barro（1990）用內生增長模型分析公共政策得到的，在不存在扭曲型稅收條件下，Todd（1999）在靜態框架下也證明了這一條件。

簡單地說，只有MPG=1時，財政支出規模才是最優的，若MPG＜1表明政府服務供給過度，MPG＞1表明政府服務供給不足。因此可以得到最優財政支出規模δ*=γ，即可以用財政支出彈性系數表示最優的財政支出規模。

由于要研究農村最低生活保障支出最優規模，需要對模型進行修改。假設社會公共品由不同類型的財政支出分別提供，將財政支出分為農村最低生活保障支出和其他財政支出的兩大類，設柯布道格拉斯產出函數為：

其中，K代表資本存量，L代表勞動力數量，G1代表農村最低生活保障支出，G2代表其他財政支出。對（6）式產出函數兩邊取自然對數：

（7）式兩邊分別對G1和G2求導得到：

其中，MPG1和MPG2，δ1和δ2分別表示財政農村最低生活保障支出邊際產出和其他財政支出邊際產出，農村最低生活保障支出占GDP的相對規模和其他財政支出相對規模。

根據財政支出自然效率條件應該滿足MPG=1，可以得到農村最低生活保障支出和其他財政支出最優規模：

也就說我們可以用γ1和γ2分別表示農村最低生活保障支出和其他財政支出占GDP的最優比重。

這里我們為了求得農村最低保障生活支出占財政支出的最優比重，對上述方程做進一步分析，用方程（2）減去方程（7）可以得到：

對（14）式兩邊同時除以系數可得：

根據研究需要，本文把要估計模型設定為：

本文將以方程（18）為基礎，采用回歸分析求出農村最低生活保障支出最優規模。

二、實證分析

（一）數據來源和處理

根據以上的理論分析框架，本文選取了河南省及省轄十八個地市農村最低生活保障支出和財政支出的相關數據，其中2007年農村最低生活保障支出數據來自于2007各地市統計公報，2013年財政支出數據來自于2013年河南省國民經濟和社會發展統計公報，其余年份最低生活保障支出和財政支出數據分別來自于國家民政部網站和2008年—2013年的《河南省統計年鑒》。鑒于篇幅有限，這里給出部分年份的數據，以供參考。如表1所示：

表1 河南省財政支出和農村最低生活保障支出單元：億元

從表中可以看出，從2007年—2013年，無論是河南省還是各地市的財政支出都有大幅度的增加，河南省財政支出由2007年的1870.61億元增加到2013年的5578.23億元，增加了將近2倍。各地市財政支出規模也大幅度提高，鄭州2013年支出規模是2007年的2.36倍，2013年鄭州、洛陽、南陽、商丘、信陽、周口和駐馬店的財政支出規模都在300億元以上。同時，全省和各地市農村最低生活保障支出規模也有大幅度地提高，全省2013年農村低保支出達到了45.34億元，是2007年的5.54倍，南陽，商丘、信陽、周口和駐馬店分別達到了4.99、4.08、4.05、5.38和4.09億元，分別是2007年的5.87、5.59、6.23、5.38和6.29倍。值得關注的是，越是落后地區最低生活保障支出越高，增長速度越快，合理的解釋是越落后需要照顧的人愈多，享受最低生活保障的人越多，而且這幾個市又都是傳統的農業大市，在市場中處于不利地位，經濟發展速度較慢，但是也要考慮是不是發生了過度依賴救助的負效應。

本文用G表示財政總支出，G1表示農村最低生活保障支出，G2表示其他財政支出，Y表示G/ G2，X表示G1/G2。這里Y、X、ln Y和ln X經過處理以消除物價因素，便于各時期對比。

由于所用變量都是宏觀經濟時序變量，研究表明絕大多數宏觀時序經濟變量都是非平穩的，需要對變量進行平穩性檢驗，即單位根檢驗，以避免偽回歸。結果顯示，G、G1、G2、Y、X、ln Y和ln X原序列有單位根存在，是非平穩序列，而一階差分序列都是平穩序列。

（二）面板估計結果

根據模型（18）要建立的是一個變截距面板模型，這種模型允許用個體成員截距項的差別顯示存在的個體影響，個體影響又可以分為固定影響和隨機影響，相應的有固定效應模型和隨機效應模型，為了選定恰當的模型形式，首先進行Hausman檢驗，原假設是存在隨機效應模型中個體影響與解釋變量不相關，檢驗結果如表2所示：

從表中可以看出Hausman統計量的值是3.04，相對應的概率是0.08，檢驗結果在10%的顯著水平上接受了隨機效應原假設，應該建立個體隨機效應模型，具體模型估計結果如表3所示：

表2 Hausman檢驗結果

表3 面板估計結果

對比加權和未加權回歸結果，發現加權估計結果殘差平方和明顯降低，DW統計量明顯提高，最終模型選定為GLS估計下的加權個體隨機效應模型。從模型結果看，在MPG=1的條件下政府用于農村最低生活保障支出的最優規模0.85%，對政府而言這個數字并不大，應該說做到很容易，但是財政資金也要追求效率。

下面根據最優規模和實際支出的規模的對比來判斷實際支出效果。

表4給出的數值是用面板模型估計出來的最優支出規模減去實際支出規模后得到的差額，數值為正表示支出規模偏小，低于最優支出規模，應該增加投入，數值為負表示支出規模偏大，需要降低支出規模。從結果看，河南省整體農村最低生活保障實際支出除了2011年以外，其他年份均小于最優支出規模，缺口最小是766.6萬元，最大達到77141.65萬元，盡管政府不斷加大對農村低保投入，但2013年投入規模仍然比最優規模少20797.37萬元。

表4 河南省農村最低生活保障最優支出和實際支出差額單位：萬元

河南省各轄市基本上可以分為三大類：第一類是長期投入不足，包括鄭州、鶴璧、焦作、濟源四市，其中鄭州市的缺口持續擴大，從2007年的15441萬元增加到2013年的47098萬元，鶴璧市的缺口有縮小的趨勢，焦作和濟源的缺口也有不斷增加的趨勢；第二類是長期投入不足，偶有過剩，包括洛陽和三門峽兩市，洛陽市的缺口從2007年的6459.4萬元降到了2013年的2159.66萬元，三門峽市的缺口在1000-2500萬元之間；第三類是長期投入過多，其中平頂山、安陽、新鄉和漯河四市從2009年開始投入過多，開封、濮陽、許昌、南陽、商丘、信陽、周口和駐馬店八個省轄市自2008年以后農村低保投入均超過最優投入規模。

總體看，與人們的預期不同，經濟發展水平與農村最低生活保障支出規模有一定的負相關性，鄭州作為河南省省會，經濟發展水平和財政支出水平在全省位居榜首，但其農村低保支出規模卻偏離最優支出規模最多，這可能是財政支出更多偏重于經濟建設和其他民生項目、忽視了這一部分人的利益訴求，也可能是低保標準過高、低保對象識別困難和經濟發展成果享受不均等多因素的共同作用，而南陽、周口、信陽、駐馬店和商丘等傳統的以農業為主的省轄市農村最低生活保障支出規模卻大于最優支出規模，這可能與當地經濟發展水平較低、居民收入低、領取最低生活保障的人數多有關，但也不能排除在這些地區存在著冒領、騙取和支出效率低下等道德風險和逆向選擇的行為，造成財政資金浪費，使本來就緊張的財政變得更為緊張。

三、結論與建議

（一）結論

總體上河南農村最低生活保障仍處于較低水平，財政對農村最弱勢群體的關注不夠。在滿足政府支出自然效率條件下，河南省農村最低生活保障支出最優規模是0.85%，就全省總體水平而言，現有農村低保支出規模低于理論上最優支出規模；地市情況則不盡相同，鄭州、焦作、鶴璧、濟源、洛陽和三門峽六個省轄市農村低保支出低于最優支出規模，開封、濮陽、許昌、南陽、商丘、信陽、周口和駐馬店等12個省轄市農村低保支出高于最優支出規模。

（二）建議

為進一步完善河南省農村最低生活保障制度，總體上應加大投入，各地市則應根據當地實際，靈活調整政策，注重縮小各省轄市的差異和提高最低生活保障支出的效果：

一是繼續加大財政對農村最低生活保障的投入，特別是偏離最優支出大的地區更應該重視農村最低生活保障，加大投入力度，維持最基本的公民需求。

二是建立和完善道德風險預防機制，力求建設公平、高效、透明的農村低保對象識別機制、農村低保標準調整機制等，提高農村低保支出效率，避免財政資金浪費。

三是改變發放現金的單一救助方式。可以用一部分食物券、培訓教育券等形式替代現金，對于不同的群體給與不同救助方式，比如對有勞動能力的群體救助可以采取“現金+食物券+教育培訓券”的方式，鼓勵其掌握勞動技能增強自我生存能力，盡早脫貧。

四是多渠道籌措低保資金。除了稅收、彩票收益金等，還可以從國有資產收益中拿出一部分增加農村最低保障資金，同時要激勵社會捐助，引入社會力量監督農村低保資金的籌措和使用效率。

〔1〕景天魁.論底線公平福利模式[J].社會科學戰線，2011（5）.

〔2〕Samuelson P A.An Exact Consumption-Loan Model of Interest with or without the Social Contrivance of Money[J]. The Journal of Political Economy，1958（66）.

〔3〕Barro R J.Government Spending in a simple Model of Endogenous Growth[J].Journal of Public Economy，1990（98）.

〔4〕Todd K.Growth，Welfare，and the Size of Government[J]. Economic Inquiry，1999（37）.

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.45

A

1672-9544（2014）09-0047-06

2014-05-09

郝秀琴，財稅學院副教授，經濟學博士，主要從事財稅理論與政策研究。

教育部人文社會科學研究項目（12YJA790039）的階段性成果。