基于問題導向的基本公共服務均等化分析
——以大連市為例

劉晗

（大連市發展和改革委員會，遼寧 116001）

基于問題導向的基本公共服務均等化分析
——以大連市為例

劉晗

（大連市發展和改革委員會，遼寧 116001）

黨的“十八大”報告中提出到2020年要在全國范圍內總體實現基本公共服務均等化。推進縣域基本公共服務均等化，對于改善民生條件、促進社會和諧穩定、全面建成小康社會具有重要的意義。大連市的基本公共服務體系建設經過多年努力已初步建立，但仍存在諸多問題，北部地區的基本公共服務供給較南部城區來說相對落后。本文通過研究大連市城鄉基本公共服務均等化的現狀及問題，找出制約均等化問題的成因，進而提出推進大連市城鄉基本公共服務均等化的對策。

公共服務均等化 基本公共服務 農村公共服務

一、基本公共服務均等化的一般分析

基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。一項服務或產品可以被稱為公共服務必須滿足以下幾方面特征：一是服務的主要提供者是政府，政府可通過直接提供、委托經營以及購買等多種方式提供公共服務；二是服務的目的是滿足全社會成員的公共利益；三是服務具有維護全體社會成員公平正義的特征，服務對象公平地享有服務；四是服務是政府實現收入再分配職能的主要途徑，通過社會財富的再分配保障全體社會成員享有基本權利和滿足基本需求的目的。

基本公共服務的范圍除了社會成員普遍需求的教育、就業、社會保障、醫療、住房、文化體育等公益性公共服務，還包括交通、通訊、公用設施、環境保護等市政型公共服務，此外，從廣義上講，還應包括公共安全、食品安全、國防安全等公共服務。2012年國務院下發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，將我國基本公共服務規劃的范圍定義為公共教育、就業服務、社會保障、社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障以及公共文化體育等。

基本公共服務均等化，是指全體公民都公平可及地獲得大致均等的基本公共服務?；竟卜站然暮诵氖菣C會均等，是基于公平公正的原則下，根據社會經濟發展水平，將貧富差距控制在合理的范圍之內，促進區域間、城鄉間以及不同社會群體間協調發展，確保全體社會成員公平地享有經濟發展成果，保障公民的基本權利，消除不和諧因素，有效解決發展過程中出現的各種社會問題。

判斷基本公共服務均等化的標準可采取諸如投入類、產出類和效率類等多種指標，根據目前大連市基本公共服務總體投入仍然不足的情況，考慮到可行性和可操作性，本文采取投入類指標對公共服務均等化水平進行考察，例如：公共服務設施數量、義務教育生師比、城鄉千人醫院床位數、人均養老床位數量等。今后隨著相關投入的不斷加大，整體公共服務水平的不斷提高，也可逐步過渡到由產出類和效率類指標對基本公共服務均等化水平進行綜合評價。

二、大連市基本公共服務均等化發展現狀及問題

截至2013年底，大連市經濟總量達到7651億元，人均地區生產總值突破2萬美元，城鄉居民收入差距縮小至1.71∶1。大連市已明確到2020年實現基本公共服務均等化的建設目標，近年來大連市積極調整財政支出結構，將更多財力投向公共服務領域，切實保障和改善民生條件。

2008年到2012年，大連市財政用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等保障和改善民生的支出累計達1918億元，年均增長率達到23.3%。目前大連市城鄉已實現免費義務教育，高中階段教育得到普及，城鄉公共衛生和基本醫療服務體系進一步完善，構建了以城鄉低保制度為主體、以專項救助為輔助、以慈善救助為補充的社會救助體系和家庭、社區、福利機構以及政府聯動的養老服務體系，養老金、失業保險、最低工資標準和居民最低生活保障標準調整機制初步形成，公共文化服務設施基本覆蓋城鄉，廣電、體育事業快速發展，市民文化生活內容進一步豐富，統籌解決人口問題的工作格局也基本形成。

經過多年努力，大連市的基本公共服務體系已初步建立。在部分公共服務領域，大連市的供給標準已經達到或者超過了國家“十二五”規劃目標要求，但取得成績的同時應正視不足，基本公共服務的供給能力和社會管理水平與國內先進地區相比仍有差距，尚不能完全滿足本市居民日益增長的需求，區域間、城鄉間以及不同群體間的公共服務非均等化問題依然存在。并且，從經濟總量上看，大連市南北區域間差距較大，南部地區（市內四區、旅順口區及金州新區）經濟發展較快，基本公共服務建設較為健全；北部地區以農業為主，發展相對于南部地區來說較為落后，還存在一些經濟發展滯后的鄉鎮和群體。因此大連市城鄉間基本公共服務非均等化問題主要集中在北部地區的瓦房店市、普蘭店市、莊河市和長海縣等地。

（一）教育方面

教育方面，城鄉資源配置存在不均衡的問題，優質學校、優秀教師絕大部分集中在城市，城鄉學齡前教育和義務教育水平差距依然較大。以學前教育為例，北部地區的學前教育入學率在全市仍屬于落后水平（詳見表1），除去教育觀念上的差別外，區域間學前教育基礎設施的不均衡較為明顯。

表1 2011年大連市各類教育入學（入園）率情況

涉農地區學校的校舍雖已基本達到抗震等級要求，但仍存在部分學校校舍老化、設備設施落后、配套設施不健全等情況，教學水平受此制約與城市學校相比較存在較大差距。師資隊伍上，農村地區的教師隊伍存在素質偏低、編制短缺等情況，難以適應全域城市化的快速發展，部分地區教師工作條件艱苦，收入待遇較低，并缺乏一定的激勵補償機制，導致人才流失現象，北三市及長海縣的專任教師學歷水平較南部發達地區差距明顯。

此外，近幾年來，隨著城鎮化快速發展，大連市農村地區中小學學生數量呈逐年快速遞減的趨勢，目前按照在校學生人數來核撥公用經費的經費分配方式，使得學校的年公用經費收入總額也呈現逐年快速遞減的趨勢，教育經費緊張從一定程度上制約了部分地區義務教育的均衡化發展。

（二）就業和社會保障方面

就業和社會保障方面，覆蓋城鄉的就業和社會保障服務體系已基本建立，但在服務和管理的規范化、信息化和專業化水平上面尚待進一步提高。北部涉農地區部分村鎮級就業和社會保障服務平臺存在辦公經費緊張，軟、硬件建設滯后，設備陳舊，信息化網絡延緩，辦公場所面積小等問題。基層工作存在工作業務量大、人員數量少，工作能力、業務水平受局限，收入待遇較低等問題。

隨著大連工業化和全域城市化的快速推進，農村集體土地和海域被大量征用，越來越多被征地、征海農民的就業和社會保障問題凸顯。目前，全市各地區經濟社會發展程度不同，被征地、征海農民享受的基本公共服務水平存在較大差距。工業化和城市化發展水平較高、政府財力較為充足的地區如甘井子、旅順口和金州新區等，基本采用以工業園區為依托構建的就業和社會保障體系，被征地、征還農民能及時轉變身份積極就業，并享受了相對較高的各項社會保障標準，生產生活水平得到保障。但是一些工業化水平較低、經濟發展較為落后、政府財力相對緊張的地區如瓦房店、普蘭店和莊河等地，因為農村范圍比較大，農業人口眾多，目前采取的仍是以貨幣化安置為主的征地、征海補償方式，從長遠來看，這部分人的生產生活水平受物價上漲以及收入減少等因素影響，勢必將低于社會保障安置的農民，因此存在著群體間基本公共服務不均等的現象。

（三）基本醫療方面

基本醫療方面，區域間、城鄉間基本公共醫療服務資源配置不均衡的矛盾仍然存在，醫療服務水平也存在差異。目前醫療服務水平較高、基礎設施較好的醫療機構多集中在市內主城區，北部較偏遠地區醫療衛生資源配置不足（見圖1中床位數和醫師數量統計分布）。

圖1 大連市每千人口醫院床位與醫生情況

部分地區由于受地域、交通不便等問題的影響，鄉鎮醫院的基本藥品種類明顯不足，特別是兒科和婦產科用藥。實施國家基本藥物制度后，財政補助滯后，基層醫療衛生機構為了維持其正常運行，采取拖欠工資、藥品款和暫時借貸等形式實行負債運營。三級衛生服務網絡建設仍存在薄弱環節，以長?？h為例，該縣醫院基礎設施建設較為落后、設施設備老化，難以達到二級甲等水平要求。此外在公共醫療服務體系建設中配置的儀器設備已基本到了故障頻發期和報廢期，影響了醫院為該地區群眾提供診療和預防保健服務的履行。另外，農村地區基層醫療機構存在人才資源匱乏等現象，由于工作條件、收入待遇等方面的因素影響，農村地區醫療人才引進難度較大，專業技術人員匱乏、斷檔現象嚴重。在人才的使用上由于缺乏有效的激勵機制，影響了專業技術人員的工作積極性，鄉鎮醫院人才流失嚴重，人力不足，造成基層醫療衛生服務難以開展。

（四）養老服務方面

基本社會服務的不均等主要體現在養老服務方面，目前大連市千名老人擁有養老床位30張，已提前實現了國家和省“十二五”養老事業發展規劃的目標，但是由于受傳統居家養老觀念的影響及經濟狀況的制約，農村地區收養性養老機構的入住率不高，養老機構的運營和維護面臨困難。此外，基層養老機構還存在專業人員不足，服務質量不高，以及養護人員待遇低和社保訴求得不到滿足等問題。

（五）公共文化體育服務方面

公共文化體育公共服務方面的非均等化問題，主要表現在農村地區文化體育基礎設施建設滯后，不能滿足人民群眾日益增長的服務需求。以瓦房店市為例，近年來該市在各級財力支持下建設的農村鄉鎮綜合文化站平穩運行，但是圖書和各類科普資料以及配套設備更新滯后，并且該市尚有多個涉農鄉鎮沒有建設綜合文化站，244個行政村中只有55個建設了村級文化活動室，農村公共文化設施的覆蓋率較低。此外，北三市及長海縣地區雖然都擁有區（縣）級的文化館、圖書館和體育館（場）等公共文化體育服務設施，但都面臨設施設備陳舊和更新滯后等問題。

三、推進大連市城鄉基本公共服務均等化的對策

從大連市基本公共服務均等化問題產生的成因來看，首先，城鄉二元體制是制約基本公共服務均等化歷史性根源；其次，基本公共服務標準缺乏制約了均等化的有效實施；第三，事權與財權不對稱導致公共服務供給缺乏保障；第四，公共服務單一供給方式削弱基本公共服務的效果。結合上述問題分析，提出以下促進大連基本公共服務均等化的對策思路。

（一）研究制定基本公共服務體系建設規劃標準

基本公共服務均等化的推進是一個系統工程，因此應從經濟發展水平出發，分階段逐步推進我市的基本公共服務均等化工作。根據國家基本公共服務體系建設的有關規劃和標準，結合我市加快推進全域城市化的工作目標，研究制定大連市基本公共服務體系建設規劃。規劃應與全市總體規劃相銜接，為今后推進和落實基本公共服務均等化提供有力保障。

規劃應明確大連市基本公共服務的主要范圍、總體目標以及各類公共服務的重點任務、基本標準和保障措施?；竟卜辗秶采w全域的同時還應突出重點，鑒于目前大連市城鄉基本公共服務非均等化問題主要集中在瓦房店、普蘭店、莊河以及長海等北部地區，解決上述地區群眾關心并且需求迫切的基礎教育、公共醫療、社會保障和公共文化等方面的問題應得到重視。因此逐步完善覆蓋全市的公共服務體系的同時，應重點推進北部地區基本公共服務均等化發展。

（二）明確各級政府及部門公共服務供給的權責范圍

各級政府是基本公共服務的主要提供者和首要責任人，應積極推進“服務型”政府建設，進一步健全權力運行和監督機制，強化公共服務供給意識和責任意識，還應合理確定市、區、鄉鎮三級政府提供基本公共服務的供給范圍，以及確定各自財政支出范圍，合理劃分市級與區、鄉鎮（街道）的財政收入范圍。與此同時，積極探索基層公共服務部門的用人機制，加大對基層公共服務崗位的傾斜力度，完善基層公共服務平臺建設，緩解用人緊缺等問題。

（三）建立財政投入長效保障機制，縮小地區間和城鄉間差距

建立財政投入長效保障機制，是實現基本公共服務均等化發展的根本保證。進一步完善我市公共財政體制，加大財政對基本公共服務的投入力度，建立基本公共服務投入的穩定增長機制，將新增財政收入主要用于公共服務，優先保障農村地區和困難群體的基本公共服務需求。進一步推進事權與財權相匹配的公共財政支出體制改革，提高公共服務支出占財政支出的比重。完善市區三級財政轉移支付制度，擴大一般性轉移支付規模，加強專項轉移支付的嚴格管理，保障大連市市財力比較困難的區（縣）提供基本公共服務的財政能力，促進地區間基本公共服務的均等化。提高財政資金使用效率，市級部門應加強統籌協調，做好專項資金的專管專用，發揮財政資金的規模效益。制定較為完善的后續保障制度，保障基本公共服務設施的運營和維護，使公共服務設施的使用長效化、制度化。

（四）推動公共服務供給方式的創新

在基本公共服務供給的部分領域，建立起政府和社會共同參與的多元化供給模式。在以滿足人民群眾的需求為根本的基礎上，借鑒國內外經驗，積極探索公共服務市場化，研究采用政府購買、合同外包、特許經營、優惠政策等方式，鼓勵和引導社會力量參與如醫療、養老等基本公共服務的供給，充分利用社會組織具有專業性和自發性等優勢，改善公共服務質量，降低管理成本，提高基本公共服務的運作效率和專業化水平。作為保障，應加強相應的制度和法律建設，確立政府與社會組織間的契約關系，建立健全政府購買公共服務的法律流程以及嚴格的評價監督體系，此外還應積極探索和推進事業單位改革，提高體制內的公共服務供給質量，使公共服務財力資源得到有效利用。

（五）建立健全基本公共服務績效評估和行政問責制度

健全的基本公共服務績效評價體系應包括對基本教育服務、基本醫療和公共衛生服務、基本社會服務、基本就業和社會保障服務等方面的單項和綜合評估，應建立起將公共服務供給作為考核政府工作標準指標約束性機制。加強對基本公共服務的問責和監管應按照履行政府職能的要求，全面發揮政府主管部門、專業機構的監管作用，積極鼓勵社會團體、非營利機構、新聞媒體及社會公正等第三方介入，形成以行業自律、消費者、傳媒和公眾監督相互配合的全方位基本公共服務監管體系，促進大連市基本公共服務均等化健康高效發展。

【責任編輯 孟憲民】

F812.0

A

1672-9544（2014）09-0058-05

2014-01-22

劉晗，社會發展處主任科員，主要研究方向為公共經濟與公共政策。