農民市民化轉型成本測算與分擔機制考察
——以大連市甘井子區為例

王家永蓋克

（1.大連市財政科學研究所，遼寧 116001；2.大連理工大學，遼寧 116024）

農民市民化轉型成本測算與分擔機制考察
——以大連市甘井子區為例

王家永1蓋克2

（1.大連市財政科學研究所，遼寧 116001；2.大連理工大學，遼寧 116024）

大連市甘井子區原為城郊區，現已實現城市化。本文以該區為考察對象，對農民市民化轉型成本進行了測算，并對成本分擔機制進行了系統分析，以期為全國同類地區政府決策和相關理論研究提供有價值的思路與啟示。

城鎮化農民 市民化成本 測算分擔機制

推進城市化的必然結果和重要標志是實現農民市民化轉型，而實現農民市民化不僅需要政府深化城鄉經濟社會體制機制改革，而且需要政府與市場和農民共同承擔諸如社會保障、醫療衛生、就業失業、住房和基礎設施建設等諸項農民市民化轉型成本。實踐表明，許多經濟較發達地區之所以城市化進展緩慢，是因政府對推進區域城市化需承擔多少轉型成本心存疑慮。本文以已經實現區域城市化的大連市甘井子區（以下簡稱甘區）為考察對象，對其做法及現狀進行了總結概述，對農民市民化轉型成本和分擔機制進行了系統測算分析，以期為全國同類地區政府決策提供有價值的思路與啟示。

一、甘區農民市民化轉型的做法及現狀

甘區是大連市四個市轄區之中唯一的城郊區。2001年，甘區下轄13個街道、6個涉農鄉鎮，戶籍人口78.5萬人，其中農村人口近12萬人。陸地面積502平方公里，市政界內面積僅50.5平方公里。為加速區域經濟社會發展，甘區區委、區政府充分抓住大連市實施西拓北進戰略機遇，果斷提出以農民市民化即農轉城推進城市化，以城市化實現區域全面振興的發展戰略。截止2012年底，全區近12萬農民全部實現了向市民轉型，目前區域經濟社會平穩運行，轉型農民安居樂業。

（一）甘區推動農民市民化轉型的主要做法

1.改革社會管理體制。一是將農民戶籍全部轉為市民戶籍；二是將鄉鎮改為街道，村委會改為居委會；三是農轉城人員享受市民相同的公共福利待遇。

2.改革城市建設管理體制。將原農村地區的城市建設管理如基礎設施、環境衛生等納入區級政府管理。

3.改革經濟管理體制。一是按照事權與財力匹配原則，將原農村地區的城市建設管理支出及公共支出轉由區和大連市本級財政負責；二是原集體土地上的房屋產權證，由規劃和國土資源局爭取政策，換發全國統一的房屋產權證；三是將原村集體經濟組織改為社區股份合作制公司，做到原村民“人人有股份”。公司代表原全體村民行使集體土地管理職能，不再行使社會管理職能。

4.創新實施“三新”工程，統籌解決轉城人員生產生活問題。實施以“新市民、新社區、新生活”為內涵的“三新”工程：一是實現轉城地區的農村社會保險體系與城鎮職工社會保險體系直接對接。對法定勞動年齡段內的轉城人員，采取政府、村集體和個人分擔方式繳納基本養老、醫療保險；二是對超過法定年齡不能參加養老保險的“5060”人員，由村集體比照法定退休參保人員的同等標準支付養老金；三是經全體村民表決，由村集體規劃出資建設高標準回遷區；四是各村根據自身經濟實力，一村一策制定福利政策，包括對回遷戶按戶、按證、按人獎勵面積和對采暖費、裝修費、物業費補助等，解決轉城人員上樓后居住成本增加的實際困難；五是村集體采取成立物業管理公司、經營物業資產等多種方式，妥善安排轉城人員就業。

（二）甘區農民市民化轉型成效

1.消除了城鄉二元體制，徹底解決了“三農”問題，轉城人員生產生活質量明顯改善。甘區通過農轉城，消除了城鄉二元體制，徹底解決了農民、農業和農村問題。政府通過逐年加大原農村地區教育、文化、衛生、治安及水、電、氣、路等基礎設施建設的財政投入，實現了市政配套全域覆蓋，加速了農轉城地區與城區公共服務同質化進程，使轉型人員獲得了城市居民的同等待遇，實現了“老有所養、病有所醫、學有所教、住有所居”。

2.拓展了城市發展空間，提升了城市功能，助推區域經濟社會更快發展。實施農轉城使甘區擺脫了原有的城市規劃控制紅線和市政界束縛，拓展了區域發展空間，實現了國民經濟和社會發展規劃、城市規劃和土地利用規劃“三規融合”。通過調整土地利用規劃，將轄區基本農田保護指標全部調出，為全域開發建設預留了充足的空間。在大連市政府支持下，哈大高鐵大連站、大連新體育中心、新機場等重大城建項目落戶甘區，城市地鐵樞紐站及主城區地鐵近40%的線路都布局于此。農轉城也為甘區實施功能區發展布局創造了條件，規劃建設了大連生態科技創新城、體育新城、大連灣裝備制造業聚集區等各具特色的功能區，加快了甘區成為大連現代化中心城區的步伐。自此，甘區經濟社會步入了良性循環：全域城市化→農轉城→土地和人力資源→工業化→土地收益和財政收入增加→農民市民化轉型成本→全域城市化。

甘區推動農民市民化轉型雖取得了喜人成效，但受體制機制、政府財力等因素制約，區域經濟社會發展仍面臨政府有限的財力，短期內很難滿足轉城人員所需的同質化公共服務供給、個別經濟發展相對滯后的村集體近期靠自身難以消化農民市民化轉型成本等問題。為厘清甘區農民市民化轉型成本和分擔機制，筆者深入實地進行了系統考察。

二、甘區農民市民化轉型成本測算

（一）農民市民化轉型成本

農民市民化轉型成本實質是人口城市化的經濟成本，具體指一定時期內農業人口轉為城市人口所付出的資金總和。主要包括：一是為新增城市居民提供醫療衛生、社會保障、教育培訓、文體計生、就業失業和社會治安等公共服務所花費的社會保障成本；二是為新增城市居民解決住房所花費的住房成本；三是為確保新城區運轉所花費的道路交通、郵電通訊、水電燃氣、能源環境等基礎設施建設成本等；四是農民轉為市民后的城市生活成本；五是農民放棄農業生產收入的機會成本等（見圖1）。表面上看，農民市民化轉型成本著重強調的是使農民在身份、地位、社會權利及生產生活方式等各方面向市民轉變并融入城市社會所付出的最低資金，但其本質是為消除城鄉二元體制下長期形成的城鄉戶籍制度、經濟管理體制、社會管理體制和城市建設管理體制等差異而進行城鄉一體化改革所必須付出的經濟代價，這種代價均攤在每個農轉城人員身上即為農民市民化轉型成本。轉型成本按承擔主體劃分，可分為個人成本和公共成本，亦稱私人成本和社會成本（政府成本）。

圖1 農民市民化轉型成本構成

（二）甘區農民市民化轉型成本測算

1.轉型生活成本（C生）。轉型生活成本是指農民市民化轉型后所承擔的城市生活成本，即農轉城人員在城市正常生活的日常開支（包括水、電、氣、交通等費用）扣除農轉城人員轉型前在農村的消費支出。轉型生活成本衡量的是農民轉型前后城鄉消費差距（見表1）。需要說明的是，表1數據來自統計部門抽樣調查，受限于樣本數量及居民消費結構，用1年的數據測算的結果代表性和準確性較低，因此采用3年數據測算。

表1 甘井子區農村與城鎮居民消費水平差距單位：元

據表1測算，甘區農民市民化轉型生活成本：

C城代表城鎮居民年人均生活消費支出；C農代表涉農街道年人均生活消費支出。

2.城市住房成本（C房）。住房成本是指為保障轉城人員在城鎮安居而必須支付的基本居住費用。住房作為轉城人員的重要財產和生活保障，其成本是轉型成本極其重要的組成部分。甘區采取相對一致的做法：一是由村集體出資并選擇實力較強的開發單位規劃建設高標準回遷區，規劃設計方案需經全體村民通過，由村民在本村優先選置建回遷樓，回遷區使用的集體土地不繳納與土地相關的稅費；二是各村根據自身經濟實力，一村一策制定住房福利政策，包括獎勵面積，對采暖費、裝修費和物業費等給予適當補助。由此可見，轉城人員的住房成本既不同于城市的人均房租，也不同于城市商品房的平均價格，其實質是轉城人員回遷樓房的人均建安成本。由于村集體收入實質是村民收入，所以村集體出資建回遷樓的成本應歸于個人成本。經調查，由于甘區各村地理位置、建設標準和建設時間以及裝修費補貼標準等不盡相同，住房成本也不完全一樣，如辛寨子大東溝村回遷樓單位面積造價每平方米約2000元-2200元，村集體對每戶補貼裝修費約10萬元，建安成本總計每平方米約3000元左右。村集體對每個回遷戶按戶、按證、按人分配和獎勵面積，每戶在獲得原有房產證上的實有面積基礎上，每戶獎勵20平，每個房產證獎勵20平，每人獎勵15平。以原有80平房屋的3口之家計算，其實際應得樓房面積：80平+3×15平+20平+20平= 165平，即每人平均約55平。由于轉型人員極其重視轉城安置尤其是住房安置政策的橫向比較，所以轉城地區住房成本與大東溝村趨同。引用轉城社區工作人員測算，甘區農民市民化轉型的現住房成本大體可按每人60平、單位住房建安成本每平方米3000元計算。據此，甘區農民市民化轉型的人均現住房成本為180000元（60平×3000元）。由于轉型農民原宅基地歸集體股份公司出售，因此現住房成本應扣除土地出讓價格后才是農民市民化轉型的實際住房成本。現以辛寨子街道大東溝社區2012年土地出讓成本進行測算，包括農民原宅基地在內的土地出讓平均價格每平方米為1623元（見表2），那么大東溝農民市民化轉型的實際住房成本每平方米為：3000元-1623元=1377元。

據此推算，甘區農民市民化轉型的住房成本：

3.轉型機會成本（C機）。農民市民化轉型后放棄了農村土地經營權，同時失去了農業生產及相關收益，這是農民轉型的機會成本。機會成本以轉城前農村家庭人均純收入體現，主要包括農業生產收益和兼業經營收益。兼業經營收益主要指農民從事非農業活動獲得的經濟收益。據甘井子區統計局提供資料，2010年—2012年，甘井子區涉農街道住戶人均純收入分別為22083元、25843元和28900元，平均純收入25609元。據此測算，甘區農民市民化轉型的機會成本：

表2 甘井子區辛寨子街道大東溝社區2012年土地出讓情況

Rn代表涉農街道住戶年人均純收入。

4.城市基礎設施建設成本（C基）。城市基礎設施建設成本指的是為了滿足轉城地區作為新城區的經濟社會發展和居民正常生產生活需要，建設諸如道路交通、水電氣、信息通訊等保障城市正常運轉的各種基礎性生產生活設施所需資金投入總量。目前，甘區原農村地區城市基礎設施建設已與城區無太大差別，所有市民基本享受同質的基礎設施。因城市基礎設施不具有排他性，該成本可用甘區人均基礎設施建設成本測算。本文的城市基礎設施主要指工程性基礎設施，即所謂城市的“五通一平”或“七通一平”。鑒于基礎設施投產額統計的可得性和困難性，考慮到轉城人員的住房已妥善解決和房地產開發投資不屬于基礎設施建設，且固定資產投資額中的其他投資比重很小，故此本文將甘區年固定資產投資額扣除房地產開發投資額后的余額視為農民市民化轉型的基礎設施建設成本（見表3）。

表3 甘井子區城鎮固定資產投資情況

據表3測算，甘區農民市民化轉型的基礎設施建設成本：

C人均基n代表甘區2010年—2012年城鎮人均固定資產投資額。

5.社會保障成本（C社保）。社會保障成本是指為保障農民轉城后的基本養老、醫療、失業等社會福利而投入的資金總和。甘區轉城人員就業于企業的按照企業職工標準繳納“五險一金”或“三險一金”，而當時未就業的農民按照城市靈活就業人員的最低標準由村集體或個人繳納養老和醫療保險，這部分人所占比例很大。考慮社會保障成本相關數據的可得性，本文將2012年城市靈活就業人員繳納的社會保障成本視為農民市民化社會保障成本。需要說明的是，許多學者按照在崗職工平均工資和人口平均壽命采取年金現值法對基礎養老金和個人賬戶養老金分別進行測算養老保險成本，應該說這種測算有一定的合理性，但實際計算中因法定勞動代表者具體年齡選取未有科學依據、社平工資實際年均增幅不確定、養老保險收益不確定，政府填充基礎養老金賬戶資金也不確定，故將2012年城市靈活就業人員繳納的養老、醫療保險成本作為社會保障成本或許是最現實的選擇。大連市2012年上半年社平工資為2231元/月、下半年為2486元/月，靈活就業人員按其20%繳納養老保險，按其6%繳納醫療保險，據此測算：

事實上，轉型社會保障成本還應包括部分轉城人員的失業保險、最低生活保障和社會救助等，因其數額很小，本文對其未予具體測算。

6.轉型教育成本（C教）。農民市民化轉型子女教育成本指農民所撫養的子女在學前教育和義務教育階段政府財政承擔的滿足農民子女接受教育所需的全部費用總和。自大連市政府于2011年對義務教育公用經費提高補助標準以來，全市城鄉義務教育公用經費補助已經相同，城鄉教育基礎設施建設基本同質，甘區農民轉型子女教育成本城鄉差別不大。需要說明的是，目前甘區外來務工人員子女占在校學生總數近52%，人均教育經費支出以常住人口測算或許更準確，考慮常住人口統計數據的可得性，本文仍以戶籍人口進行測算。

表4 甘井子區人均教育經費支出

據表4測算，甘區農民市民化轉型的教育成本：

C教代表甘區農民市民化轉型的教育成本；En代表甘區2010年—2012年教育經費支出；Pn代表甘區2010年—2012年城鎮戶籍人口。

7.轉型總成本（C總）。綜合上述成本測算結果，甘區農民市民化轉型總成本：

表5 甘井子區農民市民化轉型總成本單位：元

三、甘區農民市民化轉型成本分擔機制

按照城市化成本理論，遵照效率和公平原則，甘區農民市民化轉型總成本212億元（12萬人× 177077元/人）應由農民（村集體組織）、政府和社會共同承擔，據此構建了農民市民化轉型成本的分擔機制。

（一）甘區農民市民化轉型成本分擔主體

1.各級政府有責任承擔轉型成本。調整國民經濟結構、提高資源配置效率、促進經濟社會協調發展是各級政府應有的職責，承擔相應的轉型成本理所應當。從城鄉差距形成和政府職責轉變視角分析，中央和省市政府均有責任承擔轉型成本。我國計劃經濟體制下長期實施的以城市工業發展為先、農業支持工業發展的傳統模式，造成城鄉間、農民與市民間在經濟社會諸方面存在巨大的經濟差距。面對農村、農業和農民發展全面落后于城市發展的窘境，中央近年明確提出工業反哺農業，要求各級政府以工促農、以城代鄉，加快推進城鎮化進程，讓農民平等享受改革開放的豐碩成果，意味著政府必須承擔相應的農民市民化成本。

圖2 甘區農民市民化轉型成本分擔主體構成

2.農民自身有責任承擔轉型成本。在我國現行城鄉體制機制下，農民轉為市民絕不僅是當代農民身份、地位和福利的改善，而是承載其后代人生產生活方式的根本性演進。作為農轉城最大受益者的農民，按照國家“土地換保障”政策，理應承擔當代及后代人身份及福利改善相應的社會保障成本、轉型生活成本、住房成本和其他成本。同時農民生產方式由務農向城市工人轉變，理應承擔放棄艱苦的農業勞動向從事城市專業化勞動轉型的機會成本。需要說明的是，按照現行農村組織管理制度，村集體的經濟收入歸全體村民所有，村集體組織代表村民行使經濟管理權限，因此村集體組織承擔的轉型成本亦可說由所在村的農民承擔。

3.農民所在企業有責任承擔轉型成本。轉型人員除部分由政府和村集體安排就業外，其他就業于企業。按照現代企業經營理念，企業經營不僅是為實現經濟利益最大化，同時亦應承擔一定的社會責任。轉型初期，政府和農民承擔的經濟成本很高，企業尤其是轉城地區的企業有責任根據經營實際，幫助政府解決農民就業問題，加速農民向專業工人轉變，這也是現代企業踐行社會責任的標志。

（二）農民市民化轉型成本分擔主體所擔成本概算

甘區農民市民化轉型成本212億元主要由各級政府、農民（村集體）和農民所在企業共同分擔，分擔比例見表6。

表6 甘井子區農民市民化轉型成本分擔主體所擔成本

由表6可知，農民（村集體）和農民所在企業承擔143億元，占總成本的67.5%，各級政府財政承擔約69億元，占總成本的32.5%。轉型成本中住房成本和基礎設施建設成本最高，總計超過166億元，占總成本的78.1%；其次是機會成本和社會保障成本，兩者合計約占總成本的20%。從成本的屬性分析，住房成本和基礎設施建設成本屬于短期成本，只要村集體收入和政府財力較好或通過其他途徑籌措到資金，短期即可解決，而生活成本和社會保障成本則屬于長期成本，雖然其占比較小（8.7%），但其需要轉城人員具有長期的穩定的經濟來源予以保證，這也是農民是否愿意和支持推進農轉城的前提條件，此問題如不能妥善解決就強行推進農轉城，將給政府帶來難以預測的隱患。

歷經10多年的努力，甘區轉型成本各分擔主體借助土地出讓收益、財政收入、農民自身收益和企業經營收入，籌措到了改革資金，最終實現了區域城市化，使甘區經濟社會步入了良性發展軌道。需要說明的是，受限于統計數據和相關數據的可得性，轉型成本測算難免存在誤差。本文數據主要來自統計、教育、人社和財政等部門，由于統計部門多采用抽樣調查法計算相關指標，使調查結果與真實數據存在偏差，可能影響測算的準確性。由于近10年城市管理體制和社會保障、教育和土地管理等政策屢經調整，加上一些人為因素影響，使個別指標數據無法統一、對比測算，也影響了測算結果的準確性，但本文在研究過程中傾注過程并力求測算結果真實。

【責任編輯 王東偉】

F291.3

A

1672-9544（2014）05-0065-06

2014-03-25

王家永，副所長，副研究員，研究方向為應用經濟、公共財政和區域經濟；蓋克，經濟學學士，研究方向為區域經濟。

本文為大連市社科聯（社科院）課題研究項目“統籌謀劃創新改革科學實現全域城市化”（2012dlskyb317）的階段性成果。