鐵嶺市城鎮化發展現狀、問題及對策

程曉明

（鐵嶺市財政科學研究所，遼寧 112000）

鐵嶺市城鎮化發展現狀、問題及對策

程曉明

（鐵嶺市財政科學研究所，遼寧 112000）

十八大提出“新型城鎮化”，是在城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。未來中國新型城鎮化建設，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”三個原則，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升“轉型”。鐵嶺作為傳統的農業大市，近年來以加快工業化進程來帶動城鎮化，使鐵嶺的城鎮化得到了快速發展，但總體上城鎮化率仍遠低于全國、全省的平均水平，這是鐵嶺市經濟社會發展諸多矛盾最突出的聚焦點。為此，本文分析了鐵嶺城鎮化進程以及存在的問題，提出加快鐵嶺城鎮化發展的對策建議。

新型城鎮化 工業化 可持續發展

作為發展中國家，我國正處于城鎮化高速發展時期。黨的十八大提出“新型城鎮化”要求，對于城鎮化發展相對滯后的鐵嶺，是擺在面前重要課題。鐵嶺是傳統的農業大市，其城鎮化率低于全國、全省的平均水平，雖然近年來城鎮化得到了快速發展，但與發達地區相比差距較大，已成為鐵嶺市經濟社會發展諸多矛盾最突出的聚焦點。

一、鐵嶺市城鎮化發展現狀

“十五”以來，鐵嶺市擴大對外開放，加大招商引資力度，積極引進一批骨干項目，“投資主導——項目推動”是這段時期經濟增長的主要動力，為城鎮化快速發展提供了強有力的支撐。為增強城鎮化發展動力、拓展城市發展空間，鐵嶺市大力實施工業化和城鎮化“雙輪驅動”戰略，以打造“中國北方魅力水城”、擴大中心城區為重點，全面推進5個副中心城市和18個中心鎮建設，加快了城鎮化建設和遼北城市群建設。當前，鐵嶺市城市功能不斷完善，公共服務水平逐步提升，正處于城鎮化快速增長的階段。

1.城鎮化水平快速提高。近兩年，鐵嶺市城鎮化率以每年增加兩個百分點的速度提高，增速位列全省第三，是建市以來鐵嶺市城鎮化發展最快的時期。2012年全市域內常住總人口267.9萬人，其中鎮區常住總人口124.1萬人，城鎮化率達46.32%。

2.城鎮綜合承載能力顯著提升。建設昌圖濱湖新城、開原濱水新城、西豐寇河新城、調兵山新城，城鎮空間拉大。中心鎮建設步伐加快，完成房地產開發面積15萬平方米，相當于過去10年總和，凡河鎮、慶云堡鎮、老城街道躋身全省百強鄉鎮。城市基礎設施建設力度不斷加大，包括銀州區、清河區、開發區和凡河新區在內的城市市政公用設施有效供給普遍增加，人均普及率不斷提高。城市用水普及率達到97.5%，綜合燃氣普及率為97.4%；城市道路329公里，人均城市道路面積18.4平方米；城市污水處理率達到100%，垃圾無害化處理率100%；城市公共綠地面積442公頃，人均公共綠地面積達到9.8平方米，建成區綠化覆蓋率39.3%。社會保障覆蓋面不斷擴大，水平逐步提高。就業、教育、衛生、文化、體育、養老等公共服務設施不斷完善，公共服務能力顯著增強。

3.城鎮產業迅速發展。隨著工業化和城鎮化的加速推進，鐵嶺市城鎮的產業結構呈現為“二、三產業共同主導，以二產業為主”的發展格局，工業成為城市的支柱產業，服務業蓬勃發展。2012年，三次產業增加值比重為19.7∶51.9∶28.4。服務業呈現出前所未有的活力，成為推動城鎮化發展的另一突出亮點。第二產業增加值同比增長9.1%，拉動GDP增長4.8個百分點；第三產業增加值同比增長11.5%，拉動GDP增長3.3個百分點。以沈鐵工業走廊建設為標志的工業園區專業化、特色化、集群化已逐步形成，9大產業集群銷售收入全部超過100億元，其中7個進入省重點產業集群行列。4個服務業聚集區晉升為省級現代服務業集聚區。房地產業快速發展，旅游產業、會展業亮點紛呈。

4.城鎮化推進方式實現創新。近年來，鐵嶺市政府高度重視土地流轉，大膽探索創新，引導、鼓勵、支持農民依法、自愿、有償地對30年土地承包經營權進行規范有序流轉，促進土地向集體經濟組織、農業龍頭企業、農民專業合作社、種養大戶流轉，實現了土地規模、集約經營和農業產業化，轉變了農民生產方式和生活方式，實現了農村勞動力就地就近轉移，使農民身份向農業產業工人轉變。昌圖縣八面城鎮與遼寧曙光建設集團合作，在大和村組建成立曙光農機專業合作社，全村2300多村民離土不離鄉，通過土地流轉，以“農業龍頭企業+合作社+農戶”的方式，成為遼寧曙光建設集團的產業工人，開創了農村城鎮化的“八面城模式”。

5.城鎮管理方式不斷轉變。實施“一元化”戶口管理制度，在鐵嶺市居住一個月以上并辦理《居住證》的流動人口享受與戶籍居民同等的基本公共服務。深入推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，建立地價管理委員會，城市建設用地管理更加規范。城市建設融資體系不斷完善，財京公司上市獲證監會批準。創建國家環保模范城工作取得突破性進展，進入首批省級環保模范城市行列。理順城市管理體制，將多項城建、城管等職能移交給所屬區級政府。有序推進以徹底解決城鄉環境臟亂差、建設“美麗鐵嶺”為目標的城鄉環境綜合整治工作。社區“10分鐘服務圈”建設成效明顯。數字城市建設步入一卡互聯互通新階段。

6.開展單戶城鎮化推進城鄉一體化發展。2013年，以鐵嶺縣為試點，推行單戶城鎮化，即在充分尊重農民意愿的前提下，鼓勵和引導有條件、有能力的農民，用自己的平房和宅基地到城市來換房。通過置換方式在城里安家后，進城農民不但在醫療、子女教育等方面享受和市民一樣的待遇，每個上樓的農戶住房都增值了20萬元以上，而且土地承包經營權不變，可以通過土地流轉等方式繼續獲取收益。農戶進城后，政府還為農戶提供免費培訓，保證每家至少有一人就業。單戶城鎮化的開展，促進了城鄉統籌協調發展，實現了節約集約用地，推進了鐵嶺城鄉一體化進程，提升了城鎮化水平，創出了新型城鎮化工作新路。截至2013年底，鐵嶺市已有11043戶農戶報名房屋置換，4438戶農戶都簽訂了房屋置換協議，2889戶農戶已經到鐵嶺城區選房，即將成為新市民。通過集體土地房屋置換城區樓房，不僅實現了集體和國有土地房屋同權同價，還為全市騰出集體建設用地300多公頃，破解了城鄉一體化過程中的用地瓶頸。

二、城鎮化發展存在的問題

盡管近年來鐵嶺市城鎮化建設有了長足的發展，但總的來看，鐵嶺市城鎮化水平滯后工業化，低于全省、全國平均水平。城鎮化過程中還存在許多問題。

1.城鎮化水平低，城鎮規模小，發展不平衡。城鎮化水平相對于全國、全省仍顯落后，城鎮化率位列全省第12名，低于全省19.33個百分點，低于全國6.25個百分點。城鎮規模總體偏小，全市57個建制鎮，人口1萬以上的鎮只有11個，占19.3%。市內區域分布比較，城鎮化水平發展不平衡，呈現南高北低的空間格局。城鎮化水平最高的是中心城區銀州區，城市化率達99.20%；煤炭資源型城市調兵山市達82.83%；工業發展較好的縣區開發區、清河區、開原市分別達68.69%、58.83%、47.10%；農業大縣昌圖、西豐最低，分別為23.09%、26.77%；由于凡河新區人口算入鐵嶺縣內，鐵嶺縣城鎮化率提高最快，兩年間提高21.08個百分點，達到39.19%。

2.城鎮化滯后于工業化。由于城鄉隔離的政策、管理體制和長期以來的重生產、輕生活的觀念，第三產業不發達，城鎮發育不良、功能不全，對農村剩余勞動力的吸納能力有限，導致城鎮化水平滯后于工業化發展。2012年，鐵嶺市的工業化率為47.27%，高于城鎮化率，城鎮化率與工業化率之比為0.98：1，低于國際公認的1.4—1.5的合理區間。城鎮化滯后于工業化加劇了城鄉二元經濟結構的矛盾，抑制了消費需求的增長和升級，抑制了產業結構的調整、升級，降低了農村剩余勞動力加快進入城鎮就業的機會，使城鄉收入差距不斷擴大。

3.城鎮發展方式總體粗放。在城鎮經濟發展、規劃建設、生態環境、社會管理、社會發展等方面暴露出發展方式粗放的問題：一是產業結構層次偏低，自主創新力不夠，消費不足。二是資源缺乏、環境污染、城區人口密集交通擁擠等問題突現。三是規劃滯后，重建設輕管理的現象嚴重。城鎮建設規劃中不少是粗線條的，既缺乏產城融合、配套推進，又缺乏個性與特色，且建設標準低，重復建設多，城鎮管理遠遠跟不上發展的要求，以至于大部分城鎮缺乏現代文明氣息，甚至存在“臟、亂、差”的現象。

4.資金、土地要素制約嚴重。城鎮化率每年提高一個百分點，大約會有5萬農民進入城鎮。這就意味著，城鎮除了要解決現有的失業人群就業之外，還要消化5萬個新增就業者，同時提供道路、交通、城市管線、通訊設施、娛樂、教育、體育、衛生、金融等相應的配套設施，這無疑是一筆巨大的支出。城鎮，尤其小城鎮的建設資金大都以政府投資為主，而目前的財稅政策嚴重弱化了地方政府的投入能力。雖然財政投入逐年增加，又采取了多種形式吸納社會資金，但從總體上看，籌資渠道還不寬、辦法還不活，資金不足問題已成為制約城市發展的“瓶頸”。城建資金欠、掛賬多。截至2011年底，老城區城建資金掛賬、欠賬已達30590萬元，由于臨時性、突發性事情增多，需投入資金量加大，上級出臺的政策也需要執行落實，在沒有穩定的資金來源情況下，預計還會形成新的掛賬。2005年，鐵嶺市通過省財政廳融資平臺向國家開發銀行遼寧省分行申請棚戶區改造軟貸款66700萬元，專項用于鐵嶺市棚戶區改造支出，2008年，由于國家開發銀行改制，要求鐵嶺市提前還貸，鐵嶺市通過國庫借款的方式償還了貸款本金，但這造成了國庫和棚戶區資金運轉的困難，到目前為止，預計收支缺口為36777.3萬元，給國庫資金調度造成了極大困難。同時，隨著工業化、城鎮化的加速推進，各項基本建設對用地需求急劇增加，用地空間的有限性與土地需求量突發加速擴張之間的矛盾日益突出。

三、推進鐵嶺市城市化進程的建議

鐵嶺市是傳統的農業大市，農業是經濟社會發展的基礎，且身負百億斤糧食產能的重任，因此要探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化“三化”協調科學發展的新路子。著力突破縣城、小城鎮和新型農村社區，加快推進城鄉一體化進程，有序推進農業轉移人口市民化。

（一）統籌規劃，構建科學合理的城鎮體系和空間布局

規劃是城鄉建設和發展的藍圖，是調控城鎮發展的重要手段，是依法管理和建設城鎮的重要依據。要遵循以人為本、科學規劃、合理布局、完善功能、產城互動、宜居宜業和城鄉一體的原則，優化調整行政區劃，完善以中心城市為核心，副中心城市為依托，重點中心鎮為骨干，小城鎮和新型農村社區為基礎，布局合理、層級清晰、功能完善的城鎮體系，通過綜合交通網絡連接，實現大中小城市和小城鎮協調互動發展。加快形成“三群一帶”城市發展新格局，即銀州區——凡河新區中部城市群、開原——清河——老城“金三角”城市群、調兵山“一礦一城”的西部城市群，沈鐵工業走廊沿線新臺子新城、腰堡新城、昌圖濱湖新城和光輝新城等城鎮帶，最終實現新老城區一體化、開清一體化、調兵山產城一體化。

（二）產城一體，增強城鎮發展的產業支撐能力

產業發展是城鎮化的根本動力。堅持以產興城，以城促產，產城融合，協調推進。一方面要降低市場準入的門檻，鼓勵發展“鋪天蓋地”的富有增長活力的中小企業，吸納更多農業轉業人口就業；另一方面要繼續加大招商引資力度，引進“頂天立地”的具有支柱作用的大企業，強力推動鐵嶺市城鎮人口的集聚力度。

1.做大做強產業集群。積極推進9個超百億的產業集群和臺灣工業園建設，培育和壯大生物化工、橡塑、閥門、農產品深加工等傳統優勢產業集群；另一方面要大力發展綠色經濟，把新能源、新材料以及環保產業的發展作為未來經濟增長的動力，拓寬未來的就業空間，進而在資源環境“高成本”條件下實現新型工業化帶動城鎮化發展。

2.推動服務業大發展。服務業是城鎮化的活力動因，是吸納人口的主戰場。重點建設東北物流城產業集聚區、銀州中央商貿商務集聚區、東北參茸中草藥材商貿流通集聚區和開原專業市場集聚區4個省級現代服務業集聚區。以旅游業和房地產為重點，加快發展現代商貿、社區及家庭養老等生活性服務業和服務于沈鐵工業走廊的現代物流、會展、金融等生產性服務業，倡導夏日夜經濟，多渠道全方位吸納人口，帶動城鎮化發展。

3.積極推進農業現代化。城鎮化并不是簡單的將農民變成市民的過程，而是將城鄉資源進行有效統籌，實現雙方互動發展的一個過程，從而實現生產資料利用率的最大化，最終實現城鄉的共同富裕。要堅持“以工帶農，以城促鄉”的帶動戰略，深入實施三大主導產業開發，加快四大農業示范區建設，大力發展一縣一業、一鄉一品、一村一品，走農業產業化發展之路。通過成立農民合作社，積極推行土地流轉，以“企業+合作社+農戶”的基本模式，引導農民發展規模化、生態、有機、綠色的現代農業，提高農民的組織化程度，提升農業產業化水平，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。

（三）就地轉移，探索農村城鎮化發展的鐵嶺模式

加快發展小城鎮是統籌城鄉發展，縮小城鄉差別的必由之路。要以農業龍頭企業為牽引，以農民合作社為平臺，積極推行土地流轉，以土地入股搞現代農業開發。松綁一部分農村勞動力進城務工經商，逐漸成為城鎮人口。留守的農民可以到合作社就業，成為農業產業工人，使農民離土不離鄉，逐步轉變農民生產、生活方式，推動農民市民化。搶抓國開行在遼寧省開展試點的機遇，有選擇地開發歷史悠久、產業基礎好的中心鎮，重點推進整村、整鎮城鎮化。搞好對臺招商，爭取落實一批整村、整鎮開發項目。按照“規劃先行、建設集約、因地制宜、群眾自愿”的原則，堅持以中心村為核心，以居住向社區集中、土地向規模經營集中為導向，積極推進新型農村社區建設。以城市化的理念改造農村、以公共服務均等化覆蓋農村、以現代產業體系支撐農村，使廣大農民享受和城里人一樣的服務和待遇，讓農民“居住新社區，就業家門口”，實現農民就地就近城鎮化。

（四）創新體制，增加城鎮化發展的內在動力

1.解決人的問題。實施一元化戶籍改革。有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。整合教育資源，提高辦學質量，讓農民工和外來務工人員的子女平等享受城鎮學校教育的政策。逐漸實現醫療、養老保險異地報銷、異地接續，以便于勞動力流動。在住房方面，采取多渠道推進，允許具備條件的進城務工人員申請購買經濟適用房、租賃公租房，制定適合農民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面。

2.解決錢的問題。一方面，需要通過頂層設計，自上而下改革現有稅種設置，改革中央政府和地方政府利益分配機制，改革國有資產新一輪股份化。另一方面，地方政府也要充分發揮市場機制作用，積極拓寬融資渠道，鼓勵有實力的企業運用多種模式參與城鎮建設和村莊整治，探索大企業集團帶動城鎮化發展的模式。每個縣（市）區都設立城鎮建設投資融資平臺。各級各類投入到縣級、小城鎮的財政資金要整合捆綁、統一使用，發揮資金最大效益。

3.解決地的問題。解決城鎮化用地需求，關鍵在于城鄉統籌和集約用地。開展土地綜合整治，探索建設用地“三掛鉤”政策。在改革完善征地制度、保障農民土地權益和長遠生計的情況下，逐步推進農民集中居住或進城安家，騰空宅基地，將指標用于城市建設。探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。建立土地確權的制度，賦予農民三權三證。有序推進集體經營性建設用地流轉，完善集體建設用地流轉收益分配制度。

（五）樹立經營城市理念，拓寬籌集資金渠道，推進城市化建設

推進城市化建設的根本出路在于深化改革，創新機制，運用市場手段激活資產，靠經營城市來發展城市。經營城市是一項系統工程，由政府牽頭，調動各方面積極性，深入挖掘城市資源，才能進一步提高城市管理效益，完善城市功能，發掘城市潛能。

1.土地收益依然作為城市建設的主要資金來源之一。土地是城市最大的存量資產，是政府最大的財富。經營城市，就是要最大限度地盤活土地資產，把自然資源變成滾滾財源。對城市建設用地，要實行政府統一規劃、統一征用、統一管理、統一聚財。國土部門應制定科學合理的土地出讓計劃，結合城市建設和城市改造，合理測算土地收益，規范招拍掛制度和程序，實現土地收益的最大化。應積極采取措施，清欠以前年度欠繳的土地出讓金，籌集更多的資金來源。同時要集約利用土地資源，土地是不可再生的寶貴資源，是政府財力的重要來源，應提高土地的利用效率。

2.發揮企業公司的作用。經營城市就要轉變政府職能，實行政企分開。政府要從具體的項目經營中退出來，轉變為城市建設的總設計師和投資、管理實施的監管者。城市建設和經營要以企業運作為主，政府為企業競爭創造優良環境。隨著鐵嶺市城市建設發展的需要，政府成立了城投公司、天水公司。公司應在市住建委的指導下積極發揮其平臺作用，多渠道籌集城建資金，在完善為城市建設項目籌資的同時，強化企業盈利意識，綜合利用新老城區各種資源，把土地、河道、供水、排水、電力、道路、橋梁、公共交通等各種與城市相關的資源開發和房地產開發作為商品來經營，并通過對城市建設項目的經營性投資，實行城建資金的滾動增值，將經營的利潤用于城市建設。

3.科學安排城市建設的規模和項目。一是突出科學規劃的引領作用，抓好規劃這個龍頭。要以規劃為先導，綜合考慮城市發展條件，合理安排城市的發展目標、總體框架和具體項目，優先滿足生產布局以及生態環境、公共配套設施、社會服務設施等方面的建設需要，統籌部署、科學規劃城市的各種空間資源，保障城市的協調發展。二是強化城建規模和項目安排的科學性。當前，要著眼長遠，按照國家宏觀政策和調控方向，對現有項目重新梳理，適當調整，將有限的資金用在急需安排的、重點發展的和城市基礎性的項目上。對一些錦上添花的項目，能緩則緩，該停則停。

4.盤活有形資產，推動市政建設走向市場。一是把凡是可以投入市場營運的城市基礎設施如道路、橋梁、公廁、垃圾場、候車亭、供水廠、公交車等使用權和經營權推向市場，能賣則賣，能租則租，能抵押則抵押，把實物形態轉化成價值形態，把死錢變成活錢。二是堅持“誰投資、誰受益”的原則，樹立“你發財、我發展”的觀念，對諸如道路兩邊的人行道或綠地等建設，由政府規劃、兩邊單位共建，依靠全社會力量，積極探索走出一條資金籌措多元化、建設主體企業化、資源利用商品化、政府行為規范化的路子。

5.經營無形資產，整合資源。無形資產的經營運作是經營城市的一個重要方面和有效手段。應充分利用其管理職能，不斷豐富無形資產的經營手段，拓寬經營范圍。對城市市政設施、戶外廣告、公共汽車經營線路、橋梁、雕塑、道路停車場、公園、廣場的冠名權、經營權、管理權，都可采取轉讓、租賃、拍賣等形式實行有償經營，合理開發，以籌集更多的城市建設資金。

6.城市管理事業企業化經營，引入市場競爭機制。將城市公用事業管理權與經營權、具體作業權進行有效剝離，對占道經營權、垃圾清運權、街道場地保潔經營權等投入市場化營運，是充分發揮城建資金效益的重要途徑。同時打破壟斷，引進競爭機制，充分顯現城市公用事業的商品化屬性，進行市場化配置。要堅持“誰投資，誰受益”和所有權與經營權分離原則，大力發展項目融資，加快城市供水、供氣、供熱等設施建設。進一步深化改革，盤活國有資產，盡快建立起符合市場化的城市公用產品價格機制和管理體制。

（六）繼續實施單戶城鎮化政策，加快城市化發展

在不斷總結探索推行單戶城鎮化經驗的基礎上，進一步加大試點范圍，鼓勵和引導有條件、有能力的地方，在充分尊重農民意愿的前提下，提前一步實現單戶城鎮化，破解城鄉一體化過程中的用地瓶頸。

【責任編輯 陸成林】

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2014-03-31

程曉明，所長，高級會計師，主要從事財經理論與應用研究。