大國治理結構下地方政府教育財政支出行為特性識別
——以廈漳泉城市群為例

劉姍姍

（廈門市標準化研究院，福建 361004）

大國治理結構下地方政府教育財政支出行為特性識別
——以廈漳泉城市群為例

劉姍姍

（廈門市標準化研究院，福建 361004）

本文應用空間面板計量模型，對1998年-2012年間廈漳泉城市群19個市（縣）級政府在教育支出政策方面的橫向策略互動和縱向共同反應兩種行為特性進行了識別和估算。研究表明，廈漳泉各市（縣）政府教育財政支出上的橫向模仿攀比行為不顯著。福建省政府在教育支出比重政策上對廈漳泉各市（縣）政府的決策產生了強有力的影響。規避了縱向共同反應項內生性問題后，廈漳泉各市（縣）在教育支出政策上所體現的正的空間相關主要源自于無法直接觀測到的間接干擾因子。此外，研究還表明，廈漳泉各市（縣）政府在教育支出水平的決策上決定權越大，該市（縣）的教育支出比重反而越低。重大會議的召開沒有對廈漳泉各市（縣）政府在教育支出比重的決策上產生影響。

廈漳泉城市群 教育財政支出 橫向策略互動 縱向共同反應 空間面板模型

一、引言與文獻綜述

1993年我國頒布了《中國教育改革和發展綱要》，提出“國家財政性教育經費占國內生產總值的比重，在20世紀末達到4%的戰略發展目標”。然而，時至2012年，福建省教育財政支出占GDP的比例距離“4%”的目標尚遠（如圖1）。從1986年開始至1995年福建省該指標持續下降，從2.66%下降到1.34%。1995年之后，福建省教育財政支出占GDP的比例緩慢回升，2012年該比例也僅為2.67%。深入到廈漳泉城市群各市（縣）層面（如圖2），廈漳泉大部分市（縣）教育財政支出占GDP的比例同樣遠遠沒有達到“4%”，特別是經濟最發達的市（縣）該比例更低，如廈門市、泉州市和漳州市2012年該比例分別為2.51%、1.12%和0.74%。為什么長期以來像福建省這樣的沿海經濟發達地區財政性教育經費占GDP的比重會低于4%發展目標并且空間分布如此不平衡？對這類問題的深層次探討一直以來都倍受人們關注。在中國式大國治理結構下，中國既存在同級地方政府間的橫向策略互動，又存在下級政府對上級政府的縱向共同反應，這種中國地方政府特有的政府間相互作用機制應該是教育經費不足的關鍵因素。有效識別出“同級地方政府間的橫向策略互動，下級政府對上級政府的縱向共同反應”這兩種互動行為特性將有助于我們揭示中國部分地區教育支出嚴重不足且空間分布不平衡的深層次原因。

圖11985 —2012年福建省教育財政支出占GDP的比例

圖2 廈漳泉19市（縣）教育財政支出占GDP的比例

事實上，世界上大多數國家和中國的情況一樣，教育經費相對而言都是不充足的。Keen和Marchand（1997）基于資本流動性大于人口流動性的假設，提出政府間為了爭奪有限的流動性資本，會增加生產性的財政支出。由于公共財政支出間存在的競爭性和替代性，那些諸如教育、醫療等服務于不流動的本地居民的非生產性財政支出就會降低。同樣地，錢穎一和羅蘭（1998）也認為財政分權會影響政府公共支出結構，地方非生產性公共產品支出會減少而基礎設施的支出份額會增加。對公共教育的實證研究始于20世紀70年代初美國的公共教育財政體制改革，歐美等發達國家和東歐中國等轉型經濟國家對此問題的研究角度明顯不同。對于歐美等發達國家，由于其政治分權和財政分權的體制已經高度成熟和穩定，因而其經驗研究更多的將焦點放在公共財政資源配給到教育事業時如何受到選民或者黨派行為的影響。這些經驗研究的結論很大程度上依賴于教育支出偏好或說是對教育支出的需求。比如，Fernandez和Rogerson（1995）的研究結果表明教育總支出的變化40%取決于收入彈性和價格彈性。Fernandez和Rogerson（1997）利用1950年-1990年美國各州的面板數據研究了決定美國公共教育支出水平的各種因素。他們特別強調的是，在控制了人口統計特征下，個人收入和學生數量的增加對中小學教育支出的影響。然而，將研究對象設定為轉型經濟，財政分權對地方政府教育支出的影響則成為學術界主要切入的研究角度。Zhuravskaya（2002）對俄羅斯的研究發現財政分權后的激勵大大增加了地方政府的教育投入。Faguet（2004）使用玻利維亞的面板數據同樣也發現了財政分權增加了政府對教育的提供。

我國有其特殊性，一方面經歷了經濟分權和財政分權的過程，另一方面在政治上又是高度集中的。地方政府的財政支出在全國總財政支出中一直都是保持在70%的水平，這反映了地方政府可支配的資源規模較大。具體就教育支出的財政體制改革而言，中國已經基本實現了由計劃經濟時期高度集中統一的教育財政管理體制，向中央與地方“分工負責、分灶吃飯”的分級教育財政體制的轉變，形成了義務教育“以縣為主”，高等教育“以省為主”。可以說地方政府在教育支出水平的決策上有很大的決定權。同時，中國中央政府在政治集權和政績考核制度下，通過“分權”來模擬出一個類似企業組織的激勵機制。然而，問題在于政府部門的激勵和私有部門的激勵之間是存在著實質性區別的。已有實證研究證實我國省級政府之間確實存在策略性的互動行為，省級政府的財政生產性支出對于鄰近地區省份具有正向的反應。在這種政府之間存在支出競爭的情況下，現行的相對績效考核制度以及任期制度會激勵地方政府在財政支出中更偏向經濟建設類項目，而不是那些具有長期效應的社會性項目。地方政府雖然存在公共支出的偏向，但在這些支出方面，還是采取了策略互補型行為，以滿足中央政府的考核要求。

本文嘗試深入到廈漳泉城市群內部，同時使用空間滯后模型和空間誤差模型對其19個市（縣）級地方政府教育財政支出的策略互動行為進行深入觀察。我們要解決的問題主要有：廈漳泉地方政府教育財政支出在橫向策略互動方面是相互模仿還是差異化？在縱向共同反應方面，廈漳泉各地方政府對福建省政府政策是跟隨效法還是背道而馳？文章的基本結構安排如下：本部分為引言及相關文獻綜述；第二部分介紹能夠有效識別廈漳泉地方政府教育財政支出橫向和縱向策略互動行為特性的空間計量模型并對變量和數據進行描述；第三部分是實證結果分析，第四部分為全文的結論和政策建議。

二、模型構建與變量說明

（一）模型選取與構建

遵循已有文獻，本研究選擇采用識別地方政府財政競爭策略互動行為特性時學者們常用的空間面板計量模型，Elhorst將此類模型擴展為空間滯后模型（SAR）和空間誤差模型（SEM），本文將能刻畫地方政府教育財政支出行為特性的空間面板滯后模型具體設定如下：

將能識別地方政府教育財政支出行為特性的空間面板誤差模型具體設定如下：

（二）數據與變量的說明

本文使用的是1998年—2012年廈漳泉城市群包括地級市和縣級市在內的19個市（縣）的面板數據，這19個市（縣）包括廈門市、泉州市、石獅市、晉江市、南安市、惠安縣、安溪縣、永春縣、德化縣、漳州市、龍海市、云霄縣、漳浦縣、詔安縣、長泰縣、東山縣、南靖縣、平和縣和華安縣，其中泉州市和漳州市是使用市轄區的數據。數據主要來自《福建統計年鑒》、《福建財政年鑒》、《全國地市縣財政統計年鑒》，以及中國經濟社會發展統計數據庫和中國年鑒網絡出版總庫。

為了更好的體現廈漳泉各個市（縣）級政府的教育財政支出政策取向，我們使用地方教育支出除以地方財政支出總額來度量地方教育支出比重，以此比例指標作為地方政府教育財政支出政策變量eduit。福建省政府教育財政支出政策變量fedut與地方政府財政政策變量eduit的指標計算方式是一致的，我們使用的是福建省政府教育支出比重。

反映廈漳泉各市（縣）經濟社會特征的控制變量組Xit包括：反映各市（縣）經濟發展水平的平均工資，并取自然對數值。此外，還包括用總人口除以總面積來計算的人口密度，反映各市（縣）人口結構特征的在校小學生人口比重，反映各市（縣）產業結構特征和稅源豐富度的第一產業增加值比重，體現各市（縣）城市化水平的非農人口比重，反映所有制結構特征的國有單位職工比重，以及用公路通車里程數除以總人口來計算出來的交通密度。

反映中國式大國治理結構和宏觀經濟形勢的控制變量組Gt包括以各市（縣）政府相應收支項目占福建省財政收支的比重來度量的財政分權變量。還包括政治集權變量，參考Edmark和Agren，采取虛擬變量形式。由于中國的政府體制的治理特征是晉升錦標賽模式的，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，是一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”，而重大會議往往是地方官員人事調整的重要時刻。因此將各重大會議的前一年，1996年、1997年、2001年、2002年、2006年、2007年、2011年和2012年取1，其余年份取0。此外，我們用福建省GDP指數和居民消費物價指數（CPI）兩個指標的自然對數值來體現福建省的宏觀經濟形勢。

（三）空間權重矩陣設定

本文將采用五種不同的空間權重矩陣（19×19）對廈漳泉地方政府教育財政支出政策策略互動行為的形成機制加以考察，其對角線元素為0，矩陣元素wij的具體設定方式如下：

1.地理權重矩陣（WG）

單純基于地理距離來設定，依據Revelli（2006）提出的簡易原則，當地方政府i和地方政府j有共同的地理邊界時，wij設為1，否則取值為0。

2.經濟權重矩陣（WE）

參考Case（1991）、Baicker（2005）以及林光平（2006），基于廈漳泉各市（縣）的經濟規模的相近程度，可以理解為經濟發展水平的重要性。具體設定為：wij=1/（ei-ej），其中ei和ej分別代表樣本期內i市（縣）和j市（縣）真實產出的均值。

3.社會權重矩陣（WD）

基于廈漳泉各市（縣）的社會人口統計特征的相近程度來設定，反映人口規模的相對重要性。與經濟權重矩陣的構造相似，具體設定為：wij=1/（pi-pj），其中pi和pj分別代表樣本期內i市（縣）和j市（縣）的年底總人口的均值。

4.經濟地理權重矩陣（EG）

同時考慮到經濟發展水平和地理距離的加權矩陣，其構造原理則是地方政府i的財政政策決策更大的受到與自己在地理上相鄰且與自己有著相似經濟規模的政府所影響，其矩陣形式為EG=WE×WG。

5.社會地理權重矩陣（DG）

與經濟地理權重矩陣構造原理相似，社會地理權重矩陣同時考慮了地區間人口和地理的相關性，其矩陣形式為DG=WD×WG。

使用上述各權重矩陣時通常都需要將其行標準化，使得各權重矩陣中每行的和為1，這樣確保了矩陣中每個元素都在0到1之間。

三、實證結果分析

（一）空間相關性檢驗及模型選擇

在進行經驗檢驗之前，我們首先利用Moran I檢驗對被解釋變量在各種空間權重矩陣下的空間相關性進行檢驗，結果如表1和表2中所示。結果顯示，對于教育財政支出政策變量eduit，Moran I檢驗都顯著地拒絕了原假設，這說明存在空間相關性，且結果對于上述五種權重矩陣均成立。

表1是使用地理空間權重矩陣1998年-2012年廈漳泉19市（縣）教育財政支出行為特性的識別結果。關系到本研究結論的可靠性和穩健性的關鍵之處在于對福建省政府教育財政支出政策變量即縱向共同反應項的內生性問題的考察，模型1和模型2的差別是模型2引入了縱向共同反應項。并且參照Hayashi和Boadway等其他學者研究的處理方式，我們使用模型3，引入了政治集權變量以及反映福建省宏觀經濟發展情況的GDP指數和CPI的自然對數項，其目的就是在于進一步規避這種內生性問題。觀察表1中三個模型的LM-sar統計量可以發現，只有模型1存在空間自回歸項。且進一步地使用穩健性更強的robust LM-sar統計量時，結果顯示模型1不能拒絕原假設。而模型2的LM-sar統計量和robust LM-sar統計量都不顯著。至于模型3，這兩個統計量的數據是不可得的。表1中LM-sem統計量的結果顯示三個模型都存在空間誤差自回歸項，都可以采用SEM模型。進一步地，robust LM-sem統計量的結果同樣顯示模型1和模型2可以采用SEM模型。

（二）橫向策略互動和縱向共同反應特性識別

在廈漳泉各地方政府間的橫向教育財政支出的橫向互動行為方面，從表1模型1固定效應SAR模型（sar-fe）的估計結果可以看出其橫向策略互動項系數在1%水平上顯著為正，此結果與預期十分相符，但是如前所述，更具穩健性的robust LM-sar統計量顯示廈漳泉各市（縣）級政府在純地理相鄰空間中不存在教育財政支出政策上的橫向策略互動行為。至于空間誤差項系數λ與橫向策略互動項系數ρ不一樣，λ沒有一個直觀或者說是直接的經濟含義，它綜合反應了諸如環境等一些無法直接觀測到的間接因素的影響。表1中模型1，模型2和模型3的估計結果顯示廈漳泉各市（縣）級政府的教育支出比重的空間誤差項系數都在1%水平上顯著為正，這表明確實存在無法直接觀測到的間接干擾因子造成空間相關。

表1 地理空間權重矩陣下廈漳泉地方政府教育財政支出行為特性識別結果

關于廈漳泉各地方政府在教育財政支出政策上對福建省政府的共同反應方面，表1模型2和模型3都考慮了此因素，其估計結果顯示各市（縣）級政府教育支出比重的共同反應系數都在1%水平上顯著為正，且影響系數均大于1。這表明在教育支出比重上廈漳泉各市（縣）級政府跟隨效仿福建省政府，換句話說，福建省政府在教育支出比重政策上對廈漳泉各市（縣）級政府的決策產生了強有力的影響。

（三）其他重要解釋變量結果解釋

至于其他重要解釋變量，我們從表1各模型的估計結果可以得出以下重要結論：第一，人口密度的系數在1%水平上顯著為正且結果穩健，這說明人口越密集的市（縣）教育支出比重越高；第二，城市化率的系數顯著為正且結果穩健，這表明城市化率越高的市（縣）越樂于擴大教育支出規模；第三，國有單位職工比重對對于教育支出比重的影響顯著為正。這一實證結果與傅勇和張晏等學者考察我國省級政府財政支出結構偏向時所發現的結果不同，在廈漳泉各市（縣），國有比重越高，教育支出比重越高；第四，財政分權變量對教育支出比重在1%顯著水平上影響為負，這說明廈漳泉各市（縣）政府在教育支出水平的決策上決定權越大該市（縣）的教育支出比重反而越低；第五，從表1模型3的估計結果中可以看到政治集權變量對教育支出比重影響不顯著。這說明重大會議的召開沒有對廈漳泉各市（縣）政府在教育支出比重的決策上產生影響，這是因為教育支出的目標并不是福建省政府對市（縣）級政府官員績效考核的主要指標；第六，表1模型3的估計結果還表明福建省GDP指數的自然對數項系數在10%水平上影響顯著為正，這說明全省宏觀經濟形勢對廈漳泉各市（縣）教育支出比重有顯著且正面的影響。

值得注意的是，比較表1模型1和模型2，考察了縱向共同反應項的模型2中的空間誤差項系數λ比模型1有所降低，由0.492761下降為0.437843。更進一步地，本研究發現為了規避縱向共同反應項內生性問題而引入了政治集權變量以及GDP指數和CPI的模型3，較模型2而言，教育支出政策的縱向共同反應程度有所下降，由2.376676下降為1.566743。而模型3的Moran I統計量顯著且LM統計量中只有SEM模型的顯著，正如Brueckner所言，如果忽略了由隨機擾動項造成的空間相關關系非常可能造成對橫向策略互動特性的偽識別，規避了縱向共同反應項內生性問題后，廈漳泉各市（縣）在教育支出政策上所體現的正的空間相關主要是源自于無法直接觀測到的由各市（縣）間經濟往來、文化傳統或地理環境等原因造成的間接干擾因子。

最后，本文通過考察經濟空間權重矩陣，社會空間權重矩陣，以及經過經濟、人口加權后的經濟地理空間權重矩陣和社會地理空間權重矩陣對廈漳泉地方政府教育財政支出策略互動行為的影響，更深入的識別地方政府教育財政支出行為的空間溢出模式，其回歸結果可以參見表2。從表2各LM-sar統計量和robust LM-sar統計量的結果中，我們可以看出在這四個空間權重矩陣下都不存在空間自回歸項，因此都采用SEM模型。這表明，1998—2012年間，廈漳泉各市（縣）政府在教育財政支出上橫向策略互動行為不顯著。另外，對比表1和表2各個空間權重矩陣下模型2SEM模型的估計結果，可以發現：第一，各個權重矩陣模型的縱向共同反應項系數均在1%水平上顯著為正（大小在1.368704-2.376676之間），其中地理空間權重矩陣模型中教育財政支出的縱向共同反應最為突出，社會空間權重矩陣模型中的縱向共同反應最弱。這說明，1998—2012年間，廈漳泉各市（縣）政府在教育財政支出上追隨效仿福建省政府的教育財政支出政策，這一結果是穩健的。第二，各個空間權重矩陣模型的空間誤差項的系數均為正值（大小在0.218996-0.529530），并都具有很好的顯著性，其中經濟空間權重矩陣模型的系數最高，社會空間權重矩陣模型的系數最低。

四、結論與建議

本研究在經濟分權、財政分權而政治上高度集中的中國式轉型經濟背景下，應用空間滯后和空間誤差面板計量模型，對1998—2012年廈漳泉19個地方政府在教育財政支出政策方面的橫向策略互動和縱向共同反應兩種行為特性進行了識別和估算。研究主要表明，廈漳泉各市（縣）政府在教育財政支出上橫向模仿攀比行為不顯著。福建省政府在教育支出比重政策上對廈漳泉各市（縣）政府的決策產生來強有力的影響。規避了縱向共同反應項內生性問題后，廈漳泉各市（縣）在教育支出政策上所體現的正的空間相關主要是源自于無法直接觀測到的間接干擾因子。此外，我們的研究還表明，廈漳泉各市（縣）政府在教育支出水平的決策上決定權越大該市（縣）的教育支出比重反而越低。因為教育支出的目標并不是福建省政府對市（縣）級政府官員績效考核的主要指標，重大會議的召開沒有對廈漳泉各市（縣）政府在教育支出比重的決策上產生影響。總之，回歸結果肯定了廈漳泉地方政府在教育財政支出上存在顯著縱向追隨效仿的行為特征。因此，當省級政府不將財政支出用于投入教育時，由于廈漳泉地方政府在教育財政支出上的行為模式特征，致使廈漳泉各市縣普遍缺乏教育經費就不足為奇了。

基于上述結論，本文探索性地提出一些政策建議如下：就福建省而言，省政府應牽頭帶動廈漳泉各市（縣）的教育政策向最優的教育目標靠近。就全國而言，首先，應明確教育支出的責任到底由哪級政府承擔，應適當地加強中央政府在教育支出水平上的干預，可以考慮將財政性教育經費占GDP或財政支出的比例以立法的形式加以確定，進而緩解現有教育投入不足的壓力。其次，中國目前的財政分權和政治集權雙重激勵并不能保證地方政府有足夠的激勵來增加教育支出。因此，應不失時機地改進地方政府的政績考核機制，將教育發展水平作為目標權重之一引入到評估體系中來，從而降低地方政府在生產性支出上的攀比對教育支出水平的負面影響。最后，在中國推行以財產稅為基礎的教育財政不失為一種非常明智的政策選擇。基于地方房產價值的財產稅使得教育的投入和質量可以通過影響房產價值而與當地的經濟增長和政府財政規模聯系起來，從而成為一種激勵地方政府努力辦教育的最優執行機制，為教育支出提供了穩定的收入來源，不僅有利于地方財政體系的建立，也有利于未來教育的可持續發展。

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【責任編輯 郭艷嬌】

F812.7

A

1672-9544（2014）08-0033-06

2013-10-26

劉姍姍，經濟學博士，研究方向標準化相關研究、區域規劃與產業組織理論研究。

2013年國家社科基金重大課題（13&ZD029）。