完善現行稅收體制的方向與路徑
——以遼寧省為例

王一然張鳳瑞李彬

（1.遼寧省國家稅務局，沈陽 110016；2.唐山學院，河北 063000）

完善現行稅收體制的方向與路徑
——以遼寧省為例

王一然1張鳳瑞1李彬2

（1.遼寧省國家稅務局，沈陽 110016；2.唐山學院，河北 063000）

1994年實施分稅制改革以來，我國稅收制度不斷調整和完善，為建立財政制度奠定了良好的基礎，調動了地方、企業的積極性，實現了政府財力增強與經濟的高速增長。但隨著國內外形勢和經濟社會的不斷發展，現行財稅體制的制度優勢正在逐漸削弱。十八屆三中全會對深化稅制改革做出全面部署，指明了我國今后稅制改革的方向。本文以遼寧經濟和稅收數據為基礎，客觀分析我國當前稅制中存在的問題，提出稅制改革需要解決的問題，進而探討增值稅等主要稅種的改革方向和路徑。

財稅體制 稅制改革 路徑

一、對現行稅收體制的簡要評價

我國現行稅收體制是隨著經濟社會的發展變化和政府職能調整，幾經改革變化而來的。1994年的全面稅制改革奠定了現行稅制的基礎和框架，確立了按稅種劃分中央、地方各自收入的分稅制體系，實現了從計劃經濟體制下的傳統稅制向市場經濟條件下的新稅制的轉變。之后近20年來，我國稅制經歷了一系列調整完善，包括個人所得稅的調整、車購費改稅、企業所得稅兩法合并、增值稅轉型、燃油消費稅改革、在全國推開部分行業“營改增”試點等等，都沒有脫離1994年稅制改革后形成的大格局。

（一）現行稅制的顯著作用

1.財政收入穩步增長，全省財政宏觀調控能力明顯改善

自1994年實行分稅制以來，特別是近幾年來，遼寧省財政收入增長迅速。2013年全省一般公共預算收入3341.8億元，是1993年的15.6倍，年均增長率為14.4%；其中，全省稅收收入2573.5億元，是1993年的11.7倍，年均增長率為13.1%。

財政收入的增加，是國家經濟社會發展的重要體現，也進一步增強了宏觀調控能力，極大地促進了地方經濟發展、社會和諧和民生改善。2013年全省用于醫療衛生支出228.3億元，增長14%；節能環保支出108.3億元，增長16.1%；住房保障支出152.1億元，增長25.8%。可以說，正是源自20年前的稅制改革，成就了遼寧和全國經濟高速發展的大好局面，為遼寧“三大戰略”的推進，工業五項工程和136個服務業聚集區建設，加快經濟轉型和改善民生做出了巨大的貢獻（見表1）。

2.保障財政支出，促進民生發展

近年來，隨著公共財政體系建設的不斷加強和完善，遼寧省財政支出結構也不斷優化，從計劃經濟時期以經濟建設為主的建設財政，逐步向適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政轉變。2013年全省一般公共預算支出5200.9億元，是1993年的28.7倍，年均增長率為18.3%，高于收入年均增長率4.1個百分點。2013年全省財政用于教育支出680.7億元，增長9%；科學技術支出119.2億元，增長17.8%；社會保障和就業支出821.6億元，增長12.9%；醫療衛生支出228.3億元，增長14%。

表1 1994年以來遼寧省財政收支情況單位：億元

3.調節經濟結構，支持企業發展

從遼寧國稅情況看，1994年實行分稅制以來，稅收收入增長迅速。2013年，全省國稅收入完成2644.7億元①含海關代征稅收收入口徑。，是1993年的10.5倍，年均增長率為12.5%；在2000年-2013年的14年間，辦理減免稅累計達到1225.9億元②不含出口退稅口徑。，占國稅部門組織收入的8.5%；4次提高增值稅起征點后，有38.8萬戶個體工商戶不用繳納增值稅，占全省個體工商戶總數的83%。

（二）現行稅制存在的問題

總體來說，1994年稅制改革后形成的稅收體制，保證了稅收收入隨經濟發展快速增長，為各級政府履行社會管理和公共服務職能提供了堅實的財力保障，增強了國家宏觀調控能力，促進了經濟社會發展和民生改善。現行稅收體制的歷史功績必須充分肯定，但確實存在與我國目前經濟社會發展環境不相適應的地方，主要體現在：

一是稅制設計需通盤考慮。各個稅種的改革和政策制定應講求整體性，應通盤考慮各個稅種施加到同一個納稅人身上的總稅負、各個稅種稅負的合理比例。如據不完全統計，與房地產行業相關的稅種共有12個，分別為營業稅、企業所得稅、契稅、個人所得稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、資源稅、教育費附加等。

二是地方稅體系亟待完善。1994年的全面稅制改革，奠定了以間接稅（營業稅、城建稅、資源稅等）和直接稅（如企業所得稅、個人所得稅等）并重的地方稅收體系基礎，但地方稅收體系并不完整，稅源規模也不夠強大，不能滿足地方政府行使事權的財力需要。此后的稅制改革實踐，注重的是完善中央稅體系，忽視了地方稅體系。地方稅體系建設滯后的結果，既影響了整個稅收體系的完整和總體功能的發揮，也制約了地方政府財力的壯大。

三是“費擠稅”現象較為嚴重。據中國社會科學院財貿研究所發布的《中國財政政策報告2009/2010》提供的數據，從1998年-2009年，中國全口徑的政府收入從1.73萬億元增加到10.8萬億元，占GDP的比重從20.4%提高到32.2%，上升了大約12個百分點，2009年我國政府除稅收外的收入為4.85萬億，占GDP的比例為14%，這還是僅可以統計到的數字，未能統計進來的數字有多少，難以知曉。“費”多的結果，加重了企業負擔，侵蝕了稅基，削弱了制度約束力。

四是地方政府不能分享稅制改革的“紅利”。據統計測算，現行主體稅種歷經7次較大調整，遼寧省稅收因此增收726.6億元，其中，中央收入增收897.5億元，地方收入減收170.9億元；流轉稅增收720.1億元，所得稅增收6.5億元，占比分別為99.1%和0.9%（見表2）。由此可見：稅制調整導致財權逐漸上移，直接稅的比重越改越低，地方政府在稅制調整中沒能獲得“紅利”，反而為稅制調整和結構性減稅“埋單”。

五是國稅收入對地方的貢獻度逐步降低。考察近11年的數字，隨著稅制調整，遼寧省國稅系統為地方政府的稅收貢獻比重呈下降趨勢，組織的公共財政預算收入占全省的比重從2003年的23.8%下降到2013年的12.6%，下滑了11.2個百分點，占全口徑稅收收入的比重也比最高時下降了3.5個百分點（見表3）。

表3 2003年以來遼寧國稅系統組織一般公共財政預算收入情況單位：億元

二、完善現行稅收體制的基本原則

按照黨的“十八大”報告和“十八屆三中全會”通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，財稅體制改革要進一步理順各級政府間財政分配關系，實現事權合理配置、財權與事權相匹配，在改革中，應注意遵循以下原則：

（一）注重“頂層設計”，從整體上把握稅制改革

一要參考國際上稅制改革發展趨勢，結合我國目前和未來加快轉變經濟發展方式、加快“兩型”社會建設、加快推進城鎮化進程、加快民生改善等國情，合理確定稅種、稅負；二要借鑒各國稅制改革發展的經驗，合理確定直接稅、間接稅的比重，形成既有利于促進經濟社會發展和民生改善，又有利于保護和發展稅源的合理稅制；三要在通過先定事權以明確各級政府的支出責任，再依據事權大小及多少來劃分財權的基礎上，合理劃分中央、地方及共享稅種；四要避免各個稅種的設計上互相之間割裂聯系的現象，注重各個稅種之間的相互協調和共同施加到同一納稅人的合力作用。

（二）適當提高直接稅比重，使稅制設計向更加注重公平轉變

目前我國的間接稅比重過大（60%左右）、直接稅比重偏小。間接稅雖然有利于保證財政收入，但不利于保護稅本、支持經濟發展，尤其在企業經營困難時會雪上加霜。隨著我國成長為全球第二大經濟體，在稅制設計上也應向更加注重公平轉變，建議以實施“營改增”試點為起點，改變以往“結構性減稅”主要由直接稅承擔的狀況，適當提高直接稅比重、降低間接稅比重。

（三）健全地方稅體系，壯大和穩定地方財力

在現行稅制中，完全屬于地方固定收入的稅種有7個，但具有共享性質的稅種也有7個。為保證地方財力有穩定、持續、可靠的來源，“營改增”實施后，加快地方稅體系建設已經迫在眉睫。作為地方收入的主體稅種應具有如下基本特征：一是稅基固定，不宜把稅基具有流動性的稅種作為地方主體稅種；二是稅源穩定，稅基應該較寬，并具有一定的彈性，才能擁有充裕的稅源；三是征管便捷，地方政府應擁有信息和管理方面的優勢；四是調控有效，有利于地方政府根據當地實際調控稅收收入和產業結構。一些呼吁多年的稅種和改革意向建議盡快出臺，如設立環境保護稅，改革資源稅、財產稅等。

（四）統籌稅費關系，實施費改稅

要正稅清費，改變當前普遍存在的“費擠稅”、“似費實稅”問題，在清理整頓“費”的基礎上，將那些必要的具備稅收特性的政府性收費（如社會保險費），納入到稅收體系中，使其征收更加規范、管理更加有效，繳費人也減輕多頭跑、多頭申報的負擔，享受更加方便快捷優良的政府服務。

（五）按照事權與財權匹配的原則，科學劃分中央、地方和中央地方共享稅種

合理界定中央與地方的事權和支出責任，結合“營改增”改革，重新劃分稅種歸屬和中央、地方的收入分成比例，以保證中央和地方均有合理、穩定的財力。同時，應在稅收法定的前提下，適當給予地方政府開征、停征及調整具體稅目、稅率等權力。

三、國稅稅種的改革方向和路徑

按照上述原則，建議稅收體制改革按照“簡稅制、寬稅基、低（適）稅率、嚴征管”的原則，進一步優化稅制，公平稅負，劃分歸屬，更好地發揮稅收的職能作用。本文就國稅負責征收的稅種具體建議如下：

（一）增值稅

按照稅收中性原則，全面推進增值稅改革。建立符合產業發展規律的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題，修復增值稅“抵扣鏈條”。將營業稅中適合并入增值稅的稅目盡快納入改革范圍，將“餐飲”、“住宿”等不適合按增值稅抵扣特點的稅目并入消費稅稅目。

適當簡化稅率，降低稅負，依據目前我國經濟運行態勢及走向，尤其是面對近年金融危機、政府債務危機引發的國際經濟急劇動蕩，必須通過減稅形式來刺激經濟發展，主要是在增值稅方面調整稅率結構、減低稅率、減小收入比重。可以主要參考東盟成員國的做法，將擴大增值稅征稅范圍與縮小其規模并行，最終實現基本稅率（標準稅率）在15%左右，收入比重在30%以下的消費型增值稅制度。重新劃分中央和地方的分配比例，增加地方分享比例，將其作為取消農業稅和營業稅后地方財政收入的補充，保證縣鄉政府財政收入的穩定。

（二）消費稅

消費稅改革首先應重新定位消費稅在貨物與勞務稅中的地位，由輔助稅種變為主體稅種。一是按有增有減的原則擴大消費稅征稅范圍，將“餐飲”、“住宿”、“娛樂業”等營業稅科目并入消費稅，對“高污染”、“高耗能”、“高消費”等行業和產品征收消費稅，使其兼具調節產業結構、促進環境保護和引導居民消費的作用。取消輪胎等大眾消費品或生產資料的科目。二是實行更為靈活的稅率結構，與增值稅簡化稅率不同，消費稅應該實行多檔靈活稅率結構。對高檔消費品、高污染和高耗能產品應課以重稅，同時降低部分與居民生活密切相關的產品的稅率。三是拓寬消費稅征收環節，目前消費稅主要是在生產和批發環節征收，待擴大征稅范圍后，可以根據不同行業選擇在生產、批發和零售（消費）三個環節征收。四是將消費稅變為中央和地方共享稅，按稅收科目劃分稅收，將與資源、環境有關的稅收劃入地方，與地方政府事權配套，彌補地方政府由于“營改增”帶來的財政收入減少。

（三）企業所得稅

作為國民收入再分配工具和直接稅的調節作用，所得稅應當堅持公平優先、兼顧效率的原則。因此，所得稅制改革應當遵循的主要原則，是按照適度征稅原則，適當降低稅率、拓寬稅基；按照適度和效益原則，調整優惠政策，轉變優惠方式；按照避免重復課稅原則，實行歸集抵免制，協調好兩個所得稅；按照節約費用的原則，改革征管模式，提高征管效率。

一是降低稅率，在經濟合作和發展組織的29個國家中，除了奧地利，其他成員國都不同程度地降低了公司所得稅的稅率。按照適度征稅及簡化稅制的原則，從中國的實際需要和可能出發，所得稅稅率需要進一步降低。二是拓寬稅基，外延拓寬主要是將企業附加福利和資本利得納入應稅所得，內涵拓寬主要是減少稅收優惠和稅收支出。適當減少稅前扣除項目，嚴格限制費用扣除，將資本利得納入征稅范圍，拓寬所得稅稅基是未來稅制調整的方向。三是減少優惠，包括減少費用扣除、稅額減免、稅率減免等優惠，調整稅收優惠結構。運用加速折舊、加計扣除、投資抵免等間接優惠，提高稅收優惠的效益。以利于減少稅收對經濟的過度干預，緩解稅負不公。四是改革由國稅局、地稅局兩套稅務機構對同一稅源進行征管的模式。應該按照節約原則，在統一稅基的基礎上，由國稅局和地稅局中的一個系統負責征收管理，另一個系統負責稅收稽查，降低稅收成本，提高征管效率。

（四）車輛購置稅

車輛購置稅是2001年1月1日開征的新稅種，是在原交通部門收取的車輛購置稅附加費的基礎上，通過“費改稅”方式改革而來的。其收入由中央財政根據國家交通建設投資計劃，統籌安排，通過轉移支付分配給各省，具有專門用途。由于車輛購置稅征收范圍、方式、環節單一，稅率簡單，所以，自“費改稅”以來稅制基本沒有改變。據發改委測算，我國目前以車輛為對象的稅費中，間接稅占70%，直接稅30%，而發達國家除了美國是特殊的以外，其他國家基本都是30%的間接稅，70%的直接稅。因此，車輛購置稅改革也將成為必然。

根據稅種“使用環節”交稅的特點，車輛購置稅更適合作為地方稅的主體稅種，以補充地方在道路建設、環境治理等方面的投入，減少轉移支付，提高資金使用效率。在稅率方面，應該按汽車排量實行有差別的稅率，以引導消費理念，促進環境保護和節約能源。稅率調整適當放權給地方政府。地方政府可以在國家規定的稅率范圍內自主選擇具體稅率標準。

〔1〕鄧子基，唐文倩.我國財稅改革與“頂層設計”.財政研究，2012年2期.

〔2〕高培勇.以財稅體制改革為突破口和主線索推動改革的全面深化.財貿經濟，2012年第12期.

〔3〕賈康.一以貫之深化財稅改革.中國財政，2012年第3期.

〔4〕陳金海.關于財稅體制改革的理論研究.經濟研究參考，2012年第22期.

〔5〕裴沈華.省級政府財稅體制弊端及改革.上海市經濟干部管理學院學報，第10卷第4期，2012年7月.

〔6〕蘇曉燕.淺談我國的財稅改革.財政金融，2012年9月.

【責任編輯 寇明風】

F812.42

A

1672-9544（2014）04-0045-05

2014-01-13

王一然，管理學碩士，主任科員，研究方向為財稅政策理論與實踐；張鳳瑞，公共管理碩士，副處長，注冊稅務師，研究方向為財稅政策理論與實踐；李彬，經濟師，管理學碩士，研究方向為財經理論與政策。