建立我國橫向轉移支付制度的方案設計研究
——借鑒德國轉移支付制度改革最新經驗

葛乃旭 楊留花

（同濟大學，上海 200092）

建立我國橫向轉移支付制度的方案設計研究
——借鑒德國轉移支付制度改革最新經驗

葛乃旭 楊留花

（同濟大學，上海 200092）

引入橫向轉移支付制度是彌補我國現行轉移支付制度均等化效果欠佳的好方法。而德國的州際間橫向轉移支付是世界上獨一無二的，對我國有較大的借鑒意義。本文借鑒德國轉移支付改革的最新經驗，提出了建立我國橫向轉移支付制度的具體方案。在嘗試建立我國的橫向轉移支付制度的過程中，特別考慮到我國作為發展中國家需要兼顧效率和公平。為保證富裕地區經濟的持續發展，本文基于公共支出的最優化理論，運用公共支出最優模型，測算了橫向轉移支付的幅度，即最高邊際上繳率。并運用2007年的相關數據對引入橫向轉移支付制度的效果進行了具體測算。

橫向轉移支付 政府間轉移支付 財政轉移支付

一、引言

我國的轉移支付制度是1994年配合分稅制改革正式建立起來的，盡管經過多次調整，轉移支付額也在不斷增加，但運行效果一直不理想，均等化效果較差，地區間的橫向不均衡問題仍然嚴重。因此學者們紛紛提出應在中國引入橫向轉移支付制度，以增強均等化效果。目前世界上只有德國實行橫向轉移支付，即德國轉移支付制度中的州際間橫向轉移支付是世界上獨一無二的，對我國有較大的借鑒意義。因此也有學者提出可以借鑒德國經驗，建立我國的橫向轉移支付制度。但至今對建立橫向轉移支付制度的具體方案的研究卻非常少，嚴格講只提出兩個方案，一個是王恩奉2003年提出后又進行了改進的“以中央政府為中介，建立‘削峰填谷’式橫向財力均衡機制”的方案。另一個是葛乃旭2005年提出的引入省際間橫向轉移支付取代體制上解和補助的方案。雖然這兩個方案都借鑒了德國的經驗，但都是借鑒德國2005年轉移支付制度改革前的做法，而且在盈余上繳率等的確定上都沒有依據和論證，隨意性較大，也沒有對方案的實施效果進行測算和檢驗。本文嘗試借鑒德國2005年實行的轉移支付新規則的做法①因篇幅所限，有關德國2005年實行的轉移支付制度新規則的內容參見：葛乃旭，宋靜.德國轉移支付制度改革及對我國的啟示與借鑒[J].地方財政研究，2013（1）：23-28，33.，結合我國的國情，提出一個適合我國的橫向轉移支付制度的方案設計，并用2007年的數據進行實際測算，驗證引入橫向轉移支付制度的均等化效果。

二、建立我國橫向轉移支付制度的方案設計

由于測算數據可得性等方面的限制，本文假設在現行轉移支付制度基礎上，引入橫向轉移支付，即現行其他形式的轉移支付都不改變，而且首先進行橫向轉移支付，再進行其他形式的轉移支付。橫向轉移支付的具體方案借鑒德國的經驗設計如下。

（一）橫向轉移支付的貢獻地區和獲得地區的確定

本文采用德國財政能力和財政需求比較的方式來確定我國轉移支付貢獻地區和獲得地區，但在具體計算方法上根據我國國情進行改進。

1.財政能力指數的計算方法

德國計算財政能力時只考慮當地的地方稅收，因為德國財政收入主要是稅收收入。而從我國地方財政收入的來源看，非稅收入所占比例較高，因此簡單借鑒德國做法顯然是不合理的。所以建議使用地方本級財政收入而不僅僅是稅收收入計算財政能力指數，具體計算公式為：

某地區的財政能力指數=該地區的地方本級財政收入

2.財政需求指數的計算方法

借鑒德國做法，并用全國人均財政收入代替稅收收入，因此我國財政需求指數的計算公式為：

某地區的財政需求指數=全國人均財政收入*該地方人口數*人口修正系數

在人口修正系數方面，對不同地區加以分類調整?？紤]到北京、上海和天津，作為特大城市對周邊地區乃至全國具有較大的正外部性，同時該地區提供公共服務的成本也較高，故人口系數應調高。具體參考了這些城市的常住人口與戶籍人口的比例等因素，將上海、北京的系數定為1.5，天津的系數定為1.3。另外考慮到西藏、青海屬于地廣人稀地區（見表1），且地處青藏高原，提供公共產品的人均成本很高，因此分別給予西藏1.8和青海1.5的人口調整系數。

表1 2007年全國各省人口密度情況①因后文的測算用的都是2007年的數據，因此這里計算人口密度也用的2007年的數據。

根據上述計算，如果財政能力指數大于財政需求指數，則該地方應作為貢獻地區，上繳財政盈余；如果財政能力指數小于財政需求指數，則該地方可以作為受補地區，接受橫向補助。

（二）橫向轉移支付幅度的確定

橫向轉移支付幅度的確定是建立橫向轉移支付制度非常關鍵的一環，而其中最主要的又是確定合理的貢獻地區的最高邊際負擔率。德國由于貢獻州的邊際負擔過高，引起富裕州的不滿，最后引發了2005年的改革，改革后降低了貢獻州的邊際負擔。我國應吸取德國的教訓，同時還應考慮到我國是發展中國家，更需要保持一定的經濟發展速度，在追求公平目標時，要同時考慮盡可能不影響效率，兼顧地方經濟增長的目標。因此最高邊際負擔率確定就更要注意不能影響富裕地區的發展。在這樣的指導思想下，本文選擇了運用公共支出最優化理論及其模型來確定貢獻省份的最高邊際負擔率。

公共支出最優化理論認為政府在為公眾提供公共服務的同時，也對經濟增長產生了積極的影響。由此，一地區的經濟增長與該地區的公共支出存在相關性①Robert J.Barro.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth[J].JournalofPoliticalEconomy，1990，98：103-125；Robert J.Barro and Xavier Sala-i-Martin.Public Finance in Models of Economic Growth[J].Review of Economic Studies，1992，51：645-661.②羅伯特，J.，巴羅，哈維爾·薩拉伊馬丁.經濟增長[M].北京：中國社會科學出版社，2000：139-141.。但是如果公共投資過大，也會對經濟增長不利。所以當政府支出規模較小時，隨著支出規模的增大，經濟社會將得到更好更快的發展，然而當支出規模超過一定值即公共支出最優規模的臨界點后，繼續增加公共支出反而不利于經濟的發展②。因此公共支出存在一個最優規模（即“門檻值”）③靳力.從“凱恩斯效應”到“阿米曲線”-政府規模與經濟增長關系的非線性轉向[J].學術界，2012（6）：72.。本文的思路是先測算出最富裕地區的最優公共支出，在保證其最優公共支出的基礎上確定其最高盈余貢獻率，即可作為最高邊際負擔率。具體做法是，為了兼顧效率與公平，先把支出分為對經濟增長有明顯促進作用的“促經濟增長類支出”和沒有促進作用的“均等化類支出”兩類。然后運用上述最優公共支出的理論及其模型，計算出“促經濟增長類支出”需求的部分，而“均等化類支出”則借鑒馬駿等提出的標準支出需求測算方法④馬駿．中央向地方的財政轉移支付——一個均等化公式的模擬結果[J]．經濟研究，1997（3）：12．，測算出其支出需求部分。最后兩部分相加即為該地區的最優公共支出需求。

由于上海在轉移支付前財政能力系數最高且搖搖領先于其他地區。同時上海對我國經濟增長貢獻較大，肩負著帶動整個國家經濟發展的重任。因此本文選擇以上海為代表，來確定我國貢獻地區的最高邊際負擔率。同時因下文要對比的橫向轉移支付前后效果所需的各項轉移支付的詳細數據的最新年份只能查找到2007年的，因此本文將以2007年為例做所有的測算。需要特別說明的是，本文在這里主要是提出確定轉移支付幅度的思路和依據，而不在于給出準確的數值。

1.促經濟增長類支出的篩選

首先將《中國統計年鑒》中給出的31個支出項目分成八類：①經濟建設支出（基本建設支出、增撥企業流動資金、地質勘探費、城市維護建設支出）；②科教文衛支出（科學支出、教育支出、醫療衛生支出、文體廣播事業費支出）；③社會福利支出（撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出、政策性補貼支出）；④行政管理支出（行政管理費、工業商業金融交通等部門事業費、國防及公共安全支出）；⑤因我國1994年才建立轉移支付制度，會造成1994年之前和之后的公共支出數據包含項目不同，即1994年之前的支出不包含轉移支付，而且我們也用包含1994之前的支出數據試算過，數據無法通過平穩性檢驗，因此只好選用較少數據建立回歸模型。支持農業支出；⑥挖潛改造與科技支出（企業挖潛改造資金、科技三項費用）；⑦專項支出；⑧其他支出。

然后運用1994年-2006年的數據⑤，利用Eveiws7.0，將這八類支出（數據來源于《中國統計年鑒》），與上海市GDP（數據來源于《上海統計年鑒》）建立多元線性回歸模型：

其中，Y為GDP，GJJJS為經濟建設支出，GKJWW為科教文衛支出，GSHFL為社會福利支出，GXZGL為行政管理支出，GZCNY為支持農業支出，GWQGZ挖潛改造支出，GZXZC為專項支出，GQTZC為其他支出。

依次剔除與經濟發展呈負相關的和在回歸模型中不顯著項目，即不能通過檢驗的支出變量，將它們歸為“均等化類支出”，剔除后再進行模型回歸。這樣多次回歸，最后得出的結果見表2。

表2 上海市促經濟增長類支出回歸模型測算結果

表2顯示，R2為0.997，說明該回歸對樣本的擬合優度很好。F值為1595.910，說明這兩類支出對地方GDP有顯著影響，另外參數均通過T檢驗，且顯著性較強。D.W.值為2.275，可以初步判定序列不存在明顯自相關，為了進一步驗證，又采用LM檢驗法進行檢驗，其結果見表3。

表3 LM檢驗結果

由表3可知，LM的值為0.448763，對應的伴隨概率值為0.7990，大于顯著性水平0.05；RESID（-2）的T值的絕對值為0.319214，小于0.05的顯著性水平下T的雙邊檢驗值2.365，故而LM檢驗結果不顯著，可以認為不存在序列相關。

從表2可以看出，經濟建設支出（GJJJS）和科教文衛支出（GKJWW）對上海市GDP均起到正的促進作用，與上海市GDP高度相關，故把這兩類列為“促經濟增長支出”。其他六類支出劃歸為“均等化類”支出。接下來首先測算“促經濟類支出”需求。

2.促經濟增長類支出需求的測算

目前對公共支出規模的最優值的測算方法主要有兩種，一種是利用巴羅的政府支出自然效率條件，即財政支出的邊際收益與財政支出的邊際成本相等的原則，建立生產函數進行估計。另一種是利用經濟增長與財政支出規模的凹函數關系，構造凹函數方程來進行測算。

本文借鑒劉卓珺、于長革的測算方法，采用以下對數型凹增長函數模型來具體估計我國的最優促經濟類財政支出規模：

其中，Y為經濟增長率，用GDP增長率表示；N為勞動投入，用從業勞動人數表示；g為促經濟類財政支出（經濟建設支出和科教文衛支出加總）占GDP的比重。其中，GDP和促經濟類財政支出的數據分別來自《中國統計年鑒》表2-14和表8-15；從業勞動人數的數據來自《上海統計年鑒》表3-16。

（1）平穩性檢驗

這里采用常用的ADF單位根檢驗，其主要思想是如果一個不平穩時間序列{Xi}經過有限次差分以后變成一個平穩序列，則序列具有階單整性。變量ADF平穩性檢驗結果見表4。從檢驗結果來看，這些變量都是一階單整變量，說明他們之間存在協整的可能性。

（2）協整檢驗

這里采用E-G兩步法檢驗y和N，Lng，和g之間是否存在協整關系，檢驗結果如表5所示。從檢驗結果來看，殘差序列不存在單位根，是單階平穩的。因此，y，N，Lng和g是（1，1，1，1）階協整的，說明這四個變量之間存在長期穩定的均衡關系。

（3）模型估計

表4 變量ADF平穩性檢驗結果

表5 協整檢驗結果

為估計出上海市最優公共支出模型，本文運用1995年-2006年的數據，利用Eviews7.0對上述模型進行估計，估計結果見表6。從預估的結果來看，R2為0.994，擬合度很高，相關系數均通過顯著性檢驗。

表6 上海最優公共支出需求估計結果

根據回歸結果可得，上海市促經濟類財政支出的最優財政支出規模為GDP的7.216%。按照《上海統計年鑒2008年》公布的數據，上海2007年的GDP為12494.01億元，可估算出上海市2007年的促經濟增長類的最優財政支出為901.5678億元。

3.均等化類財政支出需求的測算

將其余六類歸為均等化類支出，對于均等化支出項目，本文借鑒馬駿等人提出的有關標準支出需求測算思路，參考已有文獻的做法：

Niz表示第i地區第z類支出的標準財政支出需求，αz表示第z類支出占總支出的比例，TNz為第z類支出的全國31個地區的總支出需求，Xi表示第i地區第z類需求所考慮的因素。每一類需求由一個公式來估算，然后將六類需求相加得到該省的均等化類支出總需求。鑒于數據的可獲得性和有效性，在選取每個公式中所使用的變量時遵循如下原則：首先，這些變量是決定和影響該支出需求的最重要因素；其次，變量的個數不能過多，以保證公式易為使用者理解；再次，每一個公式中的各種變量有較少的線性相關，以避免重復計算某些因素；此外，這些變量的統計數據存在且容易獲得。

六類支出需求計算公式及結果如下：

（1）社會福利支出

社會福利支出測算采用如下公式：

根據《上海統計年鑒》中2007年有關數據，可測算出2007年上海市社會福利標準支出為134.6127億元。

（2）行政管理支出

行政管理支出測算采用如下公式：

其中，aX為行政管理支出占財政總支出的比例，TNX為全國行政管理總支出，Pi為第i地區總人口、CPi為第i地區城市人口百分比。用這個公式計算的上海市行政管理支出顯示，行政管理支出與總人口及城市人口百分比成正相關關系。隨著上海市人口及城市化的不斷推進，行政管理支出不斷增加。

根據《上海統計年鑒》中2007年上海有關數據，可測算出2007年上海市行政管理標準支出為287.1652億元。

（3）支持農業支出

支持農業支出測算采用如下公式：

其中，aZC為支持農業支出占財政總支出的比例，TNZC為全國支持農業總支出，Pi為第i地區總人口，Gi為第i地區耕地面積，NPi為第i地區農村人口。用這個公式計算的上海市支持農業支出有以下兩個特點：（1）上海市支持農業支出與農村人口數呈現出正相關關系。（2）上海市支持農業支出與耕地面積呈現出正相關關系。

根據《上海統計年鑒》中2007年上海有關數據，可測算出2007年上海市支持農業標準支出為5.1166億元。

（4）挖潛改造與科技支出

挖潛改造與科技支出測算采用如下公式：

其中，aW為挖潛改造與科技支出占財政總支出比例，TNW為全國挖潛改造與科技支出總額，Pi為第i地區總人口。用這個公式測算的上海市挖潛改造及科技支出與上海市人口呈現出正相關關系。

根據《上海統計年鑒》中2007年上海有關數據，可測算出2007年上海市挖潛改造與科技標準支出為23.2526億元。

（5）專項支出：

專項支出測算采用如下公式：

其中，aZX為專項支出占財政總支出比例，TNZX為全國專項支出總額，Pi為第i地區總人口。用這個公式測算的上海市專項支出與上海市人口呈現出正相關關系。

根據《上海統計年鑒》中2007年上海有關數據，可測算出2007年上海市專項標準支出為15.3813億元。

（6）其他支出：

其他支出測算采用如下公式：

其中，aQ為其他支出占財政總支出比例，TNQ為全國其他支出總額，Pi為第i地區總人口。用這個公式測算的上海市其他支出與上海市人口呈現出正相關關系。

根據《上海統計年鑒》中2007年上海有關數據，可測算出2007年上海市其他標準支出為50.7481億元。

所有上述六項測算結果加總，可以得出2007年上海市均等化類標準財政支出為：516.2765億元。

故由促經濟類財政支出需求901.5678億元及均等化類標準支出需求516.2765億元相加，得到2007年上海市最優財政支出需求為1417.8443億元。

4.最高盈余貢獻率的測算

上海2007年的地方本級財政收入為2074.4792億元，其中為保證經濟的穩步增長，財政支出須達到1417.8443億元，占財政收入的68.34%。也就是說只能允許上繳不超過31.66%的財政收入作為橫向轉移支付。據此可以測算出最高邊際負擔率如下：

上海財政需求指數①測算數據來源于《中國統計年鑒2008》表7、表3。=全國人均財政收入*當地人口*調整系數=505.68億元

財政盈余=財政能力指數-財政需求指數=2074.48-505.68=1568.80億元

最高盈余貢獻率=本級財政收入*可上繳比率/財政盈余=2074.48*31.66%/1568.80=41.86%

通過以上計算可知，上海的最高盈余貢獻率，即最高邊際負擔率不應超過41.86%。

（三）橫向轉移支付貢獻額和獲得額的計算方法

雖然根據上文的計算結果，富裕地區的最高盈余貢獻率不應高于其財政盈余的41.86%，但考慮到為保護富裕地區的積極性，應為其保留充足的財政盈余，盡可能使累進幅度平緩，所以這里將最高上繳率確定為30%。

同樣借鑒德國的做法，轉移支付貢獻額和獲得額計算方法采用線性累進的計算方法。同時采用德國的原則，即通過橫向轉移支付，不能改變原來各地區尤其是富裕地區的財政能力的排序，否則對富裕地區不公平。

根據上述指導思想，將轉移支付貢獻額的計算方法確定為：

轉移支付貢獻額=財政盈余*貢獻率

設轉移支付貢獻額為F，財政盈余為X，貢獻率為Y0，財政能力指數/財政需求指數為X0，則

（1）當該地區的財政能力指數低于財政需求指數的150%時，上繳盈余的0—10%，計算公式為：

（2）當該地區的財政能力指數至少等于財政需求指數的150%，但低于250%時，上繳盈余的10%—20%，計算公式為：

（3）當該地區的財政能力指數至少等于財政需求指數的250%，但低于400%時，上繳盈余的20%—30%，計算公式為：

（4）當該地區的財政能力指數達到及超過財政需求指數的400%時，上繳盈余的30%，計算公式為：

對于貧困地區的補助，這里考慮要普遍提高貧困地區財政能力指數，沒有分級，對財政需求指數低于財政能力指數60%的給予補助，并可根據前面計算出的貢獻額，即負擔的可能性，確定補貼率的高低，這里確定補助到62%，即將所有財政需求指數低于財政能力指數60%的省份都提高到62%。轉移支付獲得額的計算方法：

F=0.62*財政需求指數-財政能力指數

此處F為轉移支付的補貼額。財政盈余貢獻率和補貼率如圖1所示。

圖1 橫向轉移支付的財政盈余貢獻率和補貼率

需要說明的是，用這樣的計算方法計算出的每年的貢獻額和需要補貼額不一定正好相等，會有一些差異。因此建議設立一個橫向轉移支付專項基金，對每年的轉移支付差額進行調節。具體的操作方法是，當富裕地區所貢獻的轉移支付額小于貧困省所應獲得的轉移支付額時，由該基金給予適當補充；當富裕地區所貢獻的轉移支付額大于貧困省所應獲得的轉移支付額時，把多余的轉移支付額納入橫向轉移支付專項基金，以備以后年份的調節使用。

三、引入橫向轉移支付的效果測算

本文使用2007年的相關數據，運用上述方法進行了引入橫向轉移支付的模擬測算，結果如表7所示。從表7可以看出，轉移支付貢獻地區的轉移支付貢獻總額為1119.9479億元，接受地區轉移支付獲得總額為1113.3464億元。多余的6.6015億元可以存入橫向轉移支付專項基金，留待今后平衡使用。引入橫向轉移支付后，財政需求指數低于財政能力指數60%的省都提高到了62%。而原來的富裕地區的財政能力也都相應下降，但轉移支付后的財政能力排序沒有改變，符合當初的設計要求。

表7 橫向轉移支付上繳額和補助額的測算結果

接下來本文用財政能力系數這個指標，即各地人均財政收入占全國人均財政收入的比例，來對比引入橫向轉移后與現行轉移支付的均等化的效果，見表8。

從表8中可明顯看出，引入橫向轉移支付制度相比現行轉移支付制度，使富裕地區財政能力指數下降，并提高了原來處在落后省的財政能力系數，人均財政能力指數排在最后12位的省份除河南提高到69.1%，其他省份都提高到70.0%以上。能在不影響發達地區經濟發展的前提下，使富裕地區和收入落后地區的財政能力的差距明顯縮小。

我國建立橫向轉移支付過程中還應當考慮建立合理的激勵機制?？梢越梃b德國經驗，引入一個稅收收入的扣除額。具體而言：如在計算某地區財政能力指數時，扣除該地區稅收收入增加額超過全國平均數的20%-30%，不計入其財政能力指數，留為地方自己使用，這樣能起到提高地方政府稅收努力度的作用，避免鞭打快牛。本文在此就不做具體設計和測算了。

表8 現行轉移支付與引入橫向轉移支付后財政能力系數對比（%）

需要特別說明的是，本文進行橫向轉移支付的設計時沒有過多考慮少數民族或者地形地貌（如貴州喀斯特地形）等特殊原因的財政需求，建議這些作為專項撥款予以解決。我們也曾設想引入橫向轉移支付代替現行的老體制上解和補貼，但實際計算后的效果不理想。也就是說，如果進行引入橫向轉移支付制度的改革，需要對現有體制進行整體的調整，做好橫向轉移支付與現有其他形式的轉移支付的銜接，對此還需要進行更深入的后續研究。

〔1〕王恩奉．建立橫向財政轉移支付制度研究[J]．改革，2003（1）：59-65.

〔2〕王恩奉，汪文志．“削峰填谷”式橫向財政轉移支付方法實證研究[J]．地方財政研究，2008（12）：41-44．

〔3〕葛乃旭．重建我國政府間轉移支付制度的構想[J]．財貿經濟，2005（1）：64-67．

〔4〕葛乃旭，宋靜.德國轉移支付制度改革及其對我國的啟示與借鑒[J].地方財政研究，2013（1）：23-28，33.

〔5〕Robert J.Barro.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth[J].Journal of Political Economy，1990，98：103-125.

〔6〕Robert J.Barro and Xavier Sala-i-Martin.Public Finance in Models of Economic Growth[J].Review of Economic Studies，1992，51：645-661.

〔7〕羅伯特，J.，巴羅，哈維爾·薩拉伊馬丁.經濟增長[M].北京：中國社會科學出版社，2000.

〔8〕靳力.從“凱恩斯效應”到“阿米曲線”-政府規模與經濟增長關系的非線性轉向[J].學術界，2012（6）：67-74.

〔9〕馬駿．中央向地方的財政轉移支付——一個均等化公式的模擬結果[J]．經濟研究，1997（3）：12-20．

〔10〕劉卓珺，于長革.公共投資的經濟效應及其最有規模分析[J].經濟科學，2006（1）：30-40.

〔11〕司春林．宏觀經濟學——中國經濟分析[M]．上海：上海財經大學出版社，2002．

【責任編輯 成丹】

F812.45

A

1672-9544（2014）04-0072-09

2013-05-10

葛乃旭，經濟與管理學院副教授，博士，研究方向為財政理論與政策；楊留花，經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。