湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地的社會(huì)學(xué)分析

巨英

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北水事研究中心，湖北武漢 430205）

湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地的社會(huì)學(xué)分析

巨英

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北水事研究中心，湖北武漢 430205）

湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地矛盾可以從利益、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系以及文化三個(gè)社會(huì)學(xué)視角分析。從利益的角度來講，首先需要規(guī)范“受益圈”與“受苦圈”的關(guān)系，使兩大群體所承擔(dān)的成本收益大致相同；其次是對(duì)相關(guān)部門嚴(yán)格管理，使其瀆職成本高于收益，以促使其作出合理決策。從國(guó)家—社會(huì)關(guān)系分析，一是理順相關(guān)管理部門的職責(zé)權(quán)限是當(dāng)務(wù)之急，將制止人水爭(zhēng)地現(xiàn)象產(chǎn)生的責(zé)任落實(shí)到具體部門；二是在行蓄洪建設(shè)、管理和運(yùn)用補(bǔ)償過程中體現(xiàn)大眾參與，把所有利益相關(guān)者納入決策體系，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村自組織的產(chǎn)生和發(fā)展，使其在利益博弈中有與國(guó)家抗衡的資本。從文化的視角分析，關(guān)鍵在于培育民眾危機(jī)意識(shí)、成本意識(shí)、規(guī)范意識(shí)，使其成為能夠綜合短期利益和長(zhǎng)期利益考慮的理性行為者。

分蓄洪區(qū)；人水爭(zhēng)地；社會(huì)學(xué)

一、引言

分蓄洪區(qū)，也稱為蓄洪墾殖工程，是適應(yīng)長(zhǎng)江洪水特性，利用兩岸平原區(qū)地形平坦低洼地帶或原有圩垸，加以人工控制，有計(jì)劃地分蓄長(zhǎng)江超額洪水的工程措施。在沒有大量修建干支流以有效調(diào)洪水庫的情況下，分蓄洪區(qū)既有利于削減洪峰、蓄納超額洪水，減小洪災(zāi)損失，又有利于合理利用分蓄洪區(qū)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)保證重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全具有重要作用。由于長(zhǎng)江的超額洪量巨大，干支流可修建的水庫防洪庫容與之相比依然有限，而堤防工程的標(biāo)準(zhǔn)也是有限的，因此，分蓄洪區(qū)將會(huì)長(zhǎng)期存在，并作為長(zhǎng)江防洪工程體系的重要組成部分而發(fā)揮作用。[1](p2)

目前對(duì)分蓄洪區(qū)的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是從防汛抗旱、水利水電角度對(duì)分蓄洪區(qū)的建設(shè)和管理進(jìn)行的研究，主要集中于分蓄洪區(qū)的現(xiàn)狀、存在的問題以及解決的對(duì)策方面。如王家先和朱兆成于2008年5月根據(jù)安徽省對(duì)沿淮行蓄洪區(qū)實(shí)施應(yīng)急調(diào)度的實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，介紹了安徽省沿淮行蓄洪區(qū)現(xiàn)狀和2007年行蓄洪區(qū)調(diào)度情況。[2](p25)劉樹坤和王東勝在分析我國(guó)行蓄洪區(qū)現(xiàn)狀及所存在問題的基礎(chǔ)上，提出了行蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本模式，進(jìn)一步從實(shí)施洪水保險(xiǎn)、鼓勵(lì)移民、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面探討了保障行蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策；[3](p73)二是分蓄洪區(qū)的運(yùn)用和補(bǔ)償問題以及由此產(chǎn)生的移民合法權(quán)益保護(hù)。學(xué)界普遍認(rèn)為移民補(bǔ)償過低，不足以使其在遷移后恢復(fù)到原有的經(jīng)濟(jì)狀況。關(guān)于這一問題有學(xué)者在分析后提出，要盡量結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)來安置移民，國(guó)家要解決農(nóng)民工的市民待遇問題，加大群眾和地方政府的參與力度等對(duì)策。[4](p89)

從研究人員的分布和研究方法來看也分為兩類。一類是定性研究，運(yùn)用這一方法的主要是部分就職于水利水電管理部門的專家從工作實(shí)踐的角度來研究這個(gè)問題，再通過借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的一些好的做法來發(fā)現(xiàn)問題，提出對(duì)策建議。當(dāng)然，也有少部分學(xué)者運(yùn)用這一方法來研究行蓄洪區(qū)。另一類是定量研究，主要是水利水電方面的學(xué)者用數(shù)理方法來分析行蓄洪區(qū)問題，如李琳等從分蓄洪區(qū)的運(yùn)行幾率和分洪與否所帶來的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行對(duì)比來討論其所處地位，進(jìn)而討論它的合理利用問題。[5](p40)

從以上分析可以看出，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于分蓄洪區(qū)的研究主要集中在實(shí)踐的建設(shè)和管理層面，而本研究試圖從社會(huì)學(xué)角度分析分蓄洪區(qū)管理過程中人水爭(zhēng)地矛盾的深層原因。

二、湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地概況

1.湖北省分蓄洪區(qū)現(xiàn)狀。

新中國(guó)成立至今，湖北省經(jīng)國(guó)務(wù)院和省人民政府劃定并建設(shè)的分蓄洪區(qū)共42處，其中長(zhǎng)江干流13處，漢江干流14處，沮漳河6處，漢北河6處，府河3處。分蓄洪區(qū)總面積11559.12km2，有效蓄洪容積470.078億m3。其中荊江分洪區(qū)于1953年建成，曾先后3次分洪，累計(jì)分洪總量122.6億m3；杜家臺(tái)分洪區(qū)于1956年建成，至今累計(jì)分洪20次、累計(jì)分洪總量184.9億m3；漢江中游的鄧家湖、小江湖分蓄洪民垸分別于1954、1964、1983年3次炸堤扒口分洪，僅1983年就分蓄洪水9.65億m3。這些分蓄洪區(qū)的建成和運(yùn)用，為保護(hù)荊江大堤、減輕洞庭湖區(qū)防洪壓力以及保障漢江下游廣大平原地區(qū)防洪安全發(fā)揮了重大作用。[6](p24)

2.湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地矛盾。

湖北省分蓄洪區(qū)內(nèi)人水爭(zhēng)地的矛盾長(zhǎng)期存在，突出表現(xiàn)為占用行洪灘地，形成多處卡口，嚴(yán)重阻礙了汛時(shí)洪水的順暢下泄。特別是改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，蓄洪區(qū)內(nèi)亂圍亂墾現(xiàn)象愈演愈烈，給汛期分洪決策及安全轉(zhuǎn)移帶來嚴(yán)重困難。例如杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)內(nèi)共有大小圍垸29個(gè)，其中武漢市蔡甸區(qū)21個(gè)，武漢市漢南區(qū)3個(gè)，仙桃市5個(gè)，圍墾面積約521.86 km2，占分蓄洪區(qū)總面積的85%。由于分蓄洪區(qū)內(nèi)的行洪灘地被大量圍墾開發(fā)，行洪道內(nèi)又人為形成阻洪障礙，造成行洪河道局部河段壅水嚴(yán)重，不僅危及分洪道堤和分洪區(qū)外包線圍堤的安全，而且還嚴(yán)重影響了黃陵磯閘泄洪功能的發(fā)揮，大大增加了分洪成本。[7](p99)

三、原因

（一）利益視角。

1.受害分節(jié)化:受益圈與受苦圈。

受害分節(jié)化理論主要是描述受害者的分布狀況以及社會(huì)糾紛過程的復(fù)雜性。日本學(xué)者于1985年出版的《新干線公害——高速文明的社會(huì)問題》一書，以社會(huì)運(yùn)動(dòng)論為軸線展開了反公害運(yùn)動(dòng)研究。他們發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的地域開發(fā)往往會(huì)造成加害者即受益者的“受益圈”與被害者即受苦者的“受苦圈”之間的相互分離，形成獲利空間與受害空間。問題的核心在于，一部分人所享受的便利性建立在他人的正當(dāng)權(quán)利被剝奪的基礎(chǔ)之上，造成了大量社會(huì)矛盾。[8]

分蓄洪區(qū)是我國(guó)江河防洪系統(tǒng)中不可缺少的組成部分，是保護(hù)下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)平原區(qū)的必不可少的重要防洪手段，但是在這一工程的巨大光環(huán)背后卻隱藏著嚴(yán)重的公害問題。一方面分蓄洪區(qū)具有全流域公益性質(zhì)，其受益圈并不局限于本轄區(qū)，具有一般公共產(chǎn)品的非排他性特點(diǎn)；另一方面本轄區(qū)的受益者同時(shí)也生活于受苦圈當(dāng)中，不得不經(jīng)受區(qū)域發(fā)展方面的各種限制，或是將其安身立命的土地讓位于防洪系統(tǒng)，有時(shí)甚至忍受著搬遷至其他地區(qū)的巨大損失以及由此帶來的各種問題。受益圈把免于遭受自然災(zāi)害的成本轉(zhuǎn)嫁給河流中上游周邊地區(qū)，造成了受益圈和受苦圈的分離（當(dāng)然，這里受苦圈與受益圈部分重疊，但是成本完全由受苦圈來承擔(dān)），造成了兩大群體的利益對(duì)立。

2.分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地的利益分析。

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，每個(gè)人都會(huì)依據(jù)所掌握的完全信息來作出最有利于自己的決策。這是一種純理論視角分析，在現(xiàn)實(shí)過程中，利益主體仍會(huì)采用這種方式，但其所掌握的信息并不完全，同時(shí)，公民社會(huì)的成長(zhǎng)使利益主體有時(shí)能利用其在組織中的地位來作出有利決策。人水爭(zhēng)地矛盾面前各方主體如何行動(dòng)主要取決于：所掌握信息的全面性、準(zhǔn)確性；是否有（制止）人水爭(zhēng)地的有關(guān)行動(dòng)的成本－收益比較；在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中所處的位置。

表1分析了分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地背后各方利益主體的信息掌控情況、成本－收益比較、行動(dòng)決策與組織特征。這些主體可分為三類，一類是除受苦圈外的受益圈，他們并不承擔(dān)建設(shè)分蓄洪區(qū)的直接損失，對(duì)其成本也普遍存在“搭便車”行為。由于缺乏人水爭(zhēng)地后果的信息，對(duì)這一行為基本屬于無所謂狀態(tài)。第二類是受苦圈，這一群體雖然也是分蓄洪區(qū)建設(shè)的受益者，但從現(xiàn)狀來看其所承擔(dān)的短期直接成本巨大，如利用土地受限、被迫搬遷等，而生存壓力以及管理的無序又使其選擇忽略小概率事件而與水爭(zhēng)地。第三類是相關(guān)管理部門，雖然村、鎮(zhèn)干部與水利管理部門立場(chǎng)并不一致，前者為了社會(huì)大局而犧牲了區(qū)域利益，同時(shí)也需照顧區(qū)域利益，后者則完全出于公共利益，但是當(dāng)管理處于無序狀態(tài)時(shí)，兩者甘愿為社會(huì)穩(wěn)定及轄區(qū)貧困而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因?yàn)檫@樣帶來的政治收益更大。由此看來，在目前的狀況下，尚無法解決人水爭(zhēng)地的矛盾。

（二）國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角。

1.國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的無序。

因處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)的國(guó)家－社會(huì)關(guān)系也處于逐漸調(diào)整的過程中。分蓄洪區(qū)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下也存在著管理體制不順，責(zé)任不明，國(guó)家－社會(huì)關(guān)系無序的狀態(tài)。如2000年7月，湖北省決定委托湖北省漢江河道管理局承擔(dān)杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)的建設(shè)管理職責(zé)，杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱杜管局）局長(zhǎng)由湖北省漢江河道管理局局長(zhǎng)兼任，并成立了蔡甸、漢南、仙桃、漢川等四個(gè)管理分局。但是杜管局與4個(gè)分局之間只有形式上的隸屬關(guān)系，并無實(shí)質(zhì)上的行政關(guān)系，有名無實(shí)，責(zé)任不明。[7](p99)杜管局和4個(gè)分局也沒有常設(shè)的專管機(jī)構(gòu)、人員編制、管理經(jīng)費(fèi)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)等。另一方面，作為村委會(huì)和基層政府的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與河道管理（分）局并無直接的隸屬關(guān)系，從而后者并無權(quán)力制約前者的行政行為，這在一定程度上使鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府默許了村民與水爭(zhēng)地，區(qū)內(nèi)圍墾開發(fā)建設(shè)的無序狀態(tài)。

2.國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的失衡。

表1 分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地的利益分析

根據(jù)現(xiàn)行法律，村民委員會(huì)是村民自我組織的基層群眾性自治組織。然而就湖北省分蓄洪區(qū)的基層組織來看，行政化色彩深厚，自治程度較低，與村級(jí)正式組織的行政化相對(duì)應(yīng)，村民的自組織幾乎處于真空狀態(tài)。正是由于國(guó)家－社會(huì)關(guān)系力量對(duì)比的失衡，使人水爭(zhēng)地矛盾日趨惡化。國(guó)家為了公共利益犧牲部分群體的利益，這使國(guó)家得以采取強(qiáng)制性手段。然而，正如斯科特總結(jié)的20世紀(jì)烏托邦式的大型社會(huì)工程失敗的四個(gè)因素的存在（重塑社會(huì)的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器的簡(jiǎn)單化、新制度設(shè)計(jì)者的極端現(xiàn)代主義意識(shí)形態(tài)、有愿望也有能力使用強(qiáng)制權(quán)力的國(guó)家以及缺少抵制上述計(jì)劃能力的軟弱的公民社會(huì)），[9](p1-9)由于并未真正使民眾參與分蓄洪區(qū)的建設(shè)過程，運(yùn)用補(bǔ)償方面也基本上是政府的單方面行為，當(dāng)民眾缺乏與這一計(jì)劃發(fā)展過程相抗衡的能力之時(shí)，往往會(huì)采用“弱者的武器”來表達(dá)其不滿——輕者出現(xiàn)人水爭(zhēng)地矛盾，重者則是對(duì)無辜公職人員或公共設(shè)施的襲擊。

（三）文化視角——“私”的觀念。

在集體化時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民的“私”轉(zhuǎn)變?yōu)槠骄髁x時(shí)代特有的“私”觀念。在那一時(shí)代“大鍋飯”的管理體制下，分蓄洪區(qū)作為公共物品，與村民的個(gè)人收益并無直接關(guān)系。同時(shí)，農(nóng)民因“干多干少一個(gè)樣”，缺乏生產(chǎn)積極性，完全沒有開墾圍地的需要，即使發(fā)生人水爭(zhēng)地現(xiàn)象，也是集體主義價(jià)值觀下的集體行為。因此，基本上不存在人水矛盾。隨著集體化時(shí)代的終結(jié)，費(fèi)孝通先生所述的原有“私”觀念開始重新顯現(xiàn)威力。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民收益與土地?cái)?shù)量之間具有正相關(guān)關(guān)系，在分蓄洪區(qū)開墾圍地成為人們的普遍想法，近些年來人口激增、生存壓力增大則進(jìn)一步加劇了這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。這就產(chǎn)生了“環(huán)境兩難”現(xiàn)象：個(gè)人越是按照對(duì)自己合理的方式行動(dòng)，其結(jié)果對(duì)整個(gè)社會(huì)就越不合理。問題不是出在個(gè)人過于愚昧而是過于精明。[8]對(duì)于行蓄洪效果這一長(zhǎng)遠(yuǎn)視角下的公共物品，出于“私”的考慮，個(gè)人只管使其利益短期內(nèi)最大化，至于后果應(yīng)由“公”來負(fù)責(zé)。美國(guó)學(xué)者哈丁在《公地的悲劇》一文中指出，環(huán)境問題的產(chǎn)生與人的最大化追求有著密切的關(guān)系，他舉例說“想象草原對(duì)大眾開放，估計(jì)每個(gè)牛郎都會(huì)在公地飼養(yǎng)最多的牛只。數(shù)百年來，這樣的安排都是相安無事，因?yàn)椴孔鍛?zhàn)爭(zhēng)，偷獵和疾病把人和動(dòng)物的數(shù)目保持在土地承載能力之下。最終，人們長(zhǎng)久渴望的社會(huì)穩(wěn)定的一天到來，是醒悟的時(shí)候了。這時(shí)，公地的內(nèi)在邏輯無情地導(dǎo)致悲劇”。[10](p1244)

可以預(yù)見，分蓄洪區(qū)因人水爭(zhēng)地而導(dǎo)致洪水襲來時(shí)行蓄洪效果較差也是“公地的悲劇”。

四、結(jié)語

1.分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地的利益主體多元化，首先需要規(guī)范“受益圈”與“受苦圈”的關(guān)系，使這兩大群體所承擔(dān)的成本收益大致相同，這有助于使后者脫貧的資金來源多源化。其次是對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格管理，使其瀆職的成本高于收益，促使其作出合理決策。

2.針對(duì)分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地過程中國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的無序狀態(tài)，理順相關(guān)管理部門的職責(zé)權(quán)限是當(dāng)務(wù)之急，將制止人水爭(zhēng)地現(xiàn)象產(chǎn)生的責(zé)任落實(shí)到具體部門。國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的失衡則需要在行蓄洪建設(shè)、管理和運(yùn)用補(bǔ)償過程中體現(xiàn)大眾參與，把所有利益相關(guān)者納入決策體系，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村自組織的產(chǎn)生和發(fā)展，使其在利益博弈中有與國(guó)家抗衡的資本。

3.文化觀念是個(gè)體行為的主導(dǎo)力量，因此，解決人水爭(zhēng)地的矛盾，關(guān)鍵在于培育民眾危機(jī)意識(shí)、成本意識(shí)、規(guī)范意識(shí)，使其成為能夠綜合短期利益和長(zhǎng)期利益考慮的理性行為者。

參考資料：

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[2]王家先，朱兆成.2007年安徽省防御淮河洪水過程中應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)與行蓄洪區(qū)調(diào)度[J].中國(guó)防汛抗旱，2008，（5）.

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[9]詹姆斯·斯科特.國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的[M].王曉毅，譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

[10]Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons [J].Science,1968,（162）.

責(zé)任編輯 王京

TV87

A

1003-8477（2014）01-0073-04

巨英（1979—），女，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院思想政治理論課部教師，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北水事研究中心兼職研究員。

2012湖北省人民政府智力成果采購重點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目“做好湖北水文章”（HBZC-2012-04），湖北水事研究中心2013年度研究項(xiàng)目“湖北省分蓄洪區(qū)人水爭(zhēng)地矛盾研究——以農(nóng)村社區(qū)管理為視角”（2013B008）。