湖北省村級債務化解對策研究
——基于村級債務來源結構和用途結構的分析

付宏，宋來勝，劉亞飛

（湖北經濟學院新農村發展研究院，湖北武漢 430205）

·中部崛起與湖北發展·省情調研

湖北省村級債務化解對策研究
——基于村級債務來源結構和用途結構的分析

付宏，宋來勝，劉亞飛

（湖北經濟學院新農村發展研究院，湖北武漢 430205）

沉重的村級債務已成為制約湖北省農村改革、發展與穩定的一個突出問題。分析湖北省的具體數據后可以發現，從債務來源結構來看，銀行貸款本金、銀行貸款利息、信用社貸款利息等銀行因子，合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款（包括高利貸）和其他應付未付款等非銀行因子對債務的貢獻度較大，且非銀行因子是最主要的因素；從債務用途結構來看，興辦企業投資等生產性支出因子，教育支出和道路建設因素等公益性支出因子，村組干部報酬和招待費用等交易成本因子對債務的貢獻度較大，且生產性支出因子和公益性支出因子是最主要的因素。

湖北省；村級債務；化解；對策

一、引言

上世紀90年代以來，隨著鄉鎮企業的衰落和分稅制改革的推進，以及各地愈演愈烈的各種達標活動的開展，村級債務迅速增加。農業部1998年統計數據顯示，全國村級債務高達1483億元，村均負債20萬元，截至2012年底，村均債務余額增至50多萬元。村級債務的爆發式增長嚴重威脅了村級組織的運轉和農村社會的穩定，引起了決策層的高度關注。然而，由于缺乏理論的指導和強有力的手段，村級債務化解取得的成效甚微，甚至還有不斷增加的趨勢。村級債務的愈演愈烈也引起了學術界的廣泛關注。賈玉群指出江蘇省宜興市太華鎮村級債務存在負債面廣，數額大，債務結構復雜，債務硬債權軟等特點。脫離自身經濟實力，盲目舉債辦企業，收不抵支、稅費收繳不利、村級財務管理不規范、歷史性欠賬是村級債務形成的原因。[1](p50-51)朱雅玲、肖海舟發現，湖南省婁底市婁星區村級債務的構成為興辦企業負債占12%，村級日常開支負債占25%，公益事業負債占40%，借款墊付債務占10%。[2](p164-166)黃彬紅認為黃巖區的村級債務規模總體較大，且分布不均衡；村和村之間的債務規模存在明顯的差異，且具有一定的階段性特征；部分村的償債能力較低，村級債務風險較大。[3](p77-80)陳石山指出，村級債務的成因主要有財務管理混亂負債、盲目興辦企業負債、供養人員過多負債、“政績”工程負債、完成稅費任務負債、制度缺陷導致負債。[4](p143-145)江觀伙提出，現行體制上的缺陷是村級債務形成的根源。[5](p17-20)王習明、賀雪峰等提出，稅改前不合理的財稅制度是村級債務形成的主因。[6](p58-63)陳東平、褚保金指出，教育負債、村辦企業負債、村辦公益負債對村級債務的增長存在顯著推進作用，招待費、農業稅與合作基金會借款形成的債與村級債務反向變動，村組干部報酬、村上繳鄉統籌、上繳部門收費罰款所形成的債與村級債務的關系不顯著。[7](p40-43)劉玉芝、沈文瑋指出，我國村級債務具有西部地區偏低、東部地區偏高；落后地區偏低、發達地區偏高的地區分布特征，唯有區別不同情況進行分類處理、分塊化解，先解決村集體和農民之間的債務，我國村級債務化解工作才會有實質性突破。[8](p74-76)吳曉明指出，從債務用途來看，村級債務主要分為興辦企業形成的處置型債務，公共設施建設引發攀比型債務，彌補日常開支滋生補充型債務，應付未付款產生墊支型債務。村級債務的防范及化解應該遵循“防止發生新債，分類化解舊債”的原則，實行多管齊下綜合治理。[9](p58-59)邵小兒提出我國應該采取多途徑化解舊債，加大政策扶持力度，開源節流并舉，健全化債工作機制，加大監督檢查力度來化解村級債務。[11](p56-58)張洪富提出為了化解村級債務，我國應該采取由政府主導，采用財政資金化債，清理債權債務化債，采取措施遏制新債發生，發展壯大集體經濟，增加集體收入，創新償債方式，挖掘償債潛力等措施。[12](p209-210)曹宗平、楊衛軍等指出，為了化解村級債務，我們可以從創造集體收入、簡化村級治理結構、村賬鄉管多個方面同時著手。[13](p22-26)

表1 2012年湖北省17個地市州農村人口人均負債強度單位：元

總體上看，已有研究成果對于認識、了解村級債務具有很好的參考作用。然而，現有成果大多是比較籠統的定性描述，缺乏深入的定量分析，導致得到的結論缺乏有說服力的支撐。為了彌補這些缺陷，本文利用湖北省村級債務的數據，運用主成分分析方法，從村級債務來源和用途結構兩個角度對村級債務進行深入分析，并依此提出化解村級債務的對策建議。

二、湖北省村級債務總體情況分析

（一）村級債務負擔重，覆蓋面廣。

從實際掌握的數據以及實地調查的情況來看，湖北省村級債務是一個普遍存在的問題。據統計，2003年鎖定的截至2012年底湖北省村級組織債務總額為1780728.40萬元，債權總額為1270748.10萬元；如果以4億/年的增幅計算的話，2012年底實際村級負債新增應為40億元，我們預計湖北省目前村級債務的實際總額大約在220億元左右。在農村人口人均負債強度方面，2012年湖北省農村人口人均負債是662.66元，其中，武漢市、黃石市、荊州市、神農架林區、潛江市、襄陽市、十堰市、黃岡市、孝感市、咸寧市、隨州市、恩施州和荊門市低于全省平均水平，仙桃市、天門市、宜昌市和鄂州市高于全省平均水平。

在全部26370個行政村中，負債村數量為24470個，比重為92.80%，村均負債達72.77萬元；無負債村數量為1900個，比重僅為7.20%。幾乎是鄉鄉欠錢，村村有債。與全國同期水平相比，2012年全國鄉村負債率大約為65.00%，村均負債約50.00萬元，可見，湖北省村級債務負擔和覆蓋面遠高于全國平均水平。全省2012年村級債務分布具體情況可見表2。

表2 2012年湖北省村級債務分布情況

（二）從債務來源結構看，債權主體以個人借債為主。

湖北省農業廳經管局提供的數據顯示，向個人舉債是村級組織負債最主要的來源。據統計，截至2012年底，湖北省總額為1780728.40萬元的村級債務中，從個人處獲取的借款最多，其數額為1140491.20萬元，比重為64.05%。其中，襄樊市個人借款債務的絕對數最大，為153905.00萬元，神農架林區的絕對數最小，為131.00萬元。位居第二位的為單位借款，數額為241160.60萬元，比重為13.54%。其中，襄樊市單位借款債務的絕對數最大，為31746.00萬元，仙桃市的絕對數最小，為146.00萬元。位居第三位的為從銀行與信用社等金融部門獲取的貸款，數額為209240.10萬元，比重為11.75%。其中，黃岡市金融機構借款債務的絕對數最大，為85808.00萬元，神農架林區的絕對數最小，為523.00萬元。位居第四位的為其他借款，數額為189836.50萬元，比重為10.66%。

表3 2012年湖北省村級債務來源結構

（三）從用途結構來看，公益性用途相對集中。

據統計，截至2012年底，湖北省總額為1780728.40萬元的村級債務中，教育支出、道路建設、興修水電設施和文化衛生支出等公益性支出最多。其中，教育支出136593.90萬元，比重為7.67%；道路建設486300.40萬元，比重為27.31%；興修水電設施172655.30萬元，比重為9.70%；文化衛生支出67351.70萬元，比重為3.78%；其他方面的支出為155031.00萬元，比重為8.71%。位居第二位的為應付款項，數額為408826.30萬元，比重為22.96%。位居第三位的為生產性支出，數額為271587.40萬元，比重為15.25%。位居第四位的為管理費用，數額為82382.50萬元，比重為4.63%。

表4 2012年湖北省村級債務用途結構

三、湖北省村級債務來源結構和用途結構的主成分分析

（一）湖北省村級債務來源結構的主成分分析。

首先，我們對湖北省村級債務的來源結構進行分析。在這里，我們將村級債務按照來源分為銀行貸款本金、銀行貸款利息、信用社貸款本金、信用社貸款利息、合作基金會借款本金、合作基金會借款利息、單位借款本金、單位借款利息、個人借款本金、個人借款利息、高于國家利率的個人借款本金和高于國家利率的個人借款利息等13個小類，采用spss17.0軟件對我省2012年村級債務的數據進行主成分分析。主成分分析結果表明，主成分有兩個，其中，第一個主成分包含的信息量為71.498%，第二個主成分包含的信息量為12.953%，兩者信息量累計達84.451%，超過了80%，表明這兩個主成分反映了絕大部分信息，具體如表5所示。我們再利用具有Kaiser標準化的正交旋轉法，可以得到主成分得分系數矩陣，抽取對村級債務影響比較顯著的因素，我們可以得到表6。

表5 解釋的總方差

我們對表6進行分析后可以發現，主成分1中銀行貸款本金、銀行貸款利息、信用社貸款利息、高利率本金和高利率利息因素的影響系數分別為0.207、0.182、0.197、0.218和0.204，因此我們定義主成分1為銀行因子；主成分2中合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款本金和其他應付未付款因素的影響系數為0.297、0.291、0.284和0.198，因此我們定義主成分2為非銀行因子。

表6 主成分構成及其系數

對表6的系數繼續進行分析，我們發現：從債務來源的角度來看，銀行貸款本金、銀行貸款利息、信用社貸款利息、高利率本金、高利率利息、合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款本金（包括高利貸）、其他應付未付款對債務的貢獻度相對較大，其中，合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款本金的影響系數分別達到0.297、0.291、0.284，它們的影響系數是最大的，這說明這三個因素，即非銀行因子是使得村級債務增長的最主要因素。其中緣由是：隨著村級債務問題日益凸顯以及正規金融機構日益市場化、規范化，村級組織向銀行、信用社等正規金融機構借款越來越困難，因此非正規渠道，如合作基金會借款、單位借款和個人借款成為村級組織借款的主要來源，而非正規渠道貸款的利息一般都高于國家規定的利率，由此可見，高于國家利率的非正規渠道的合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款可能會成為引爆村級債務這一不定時炸彈的導火索。

（二）湖北省村級債務用途的主成分分析。

接著，我們對湖北省村級債務用途結構進行分析。在這里，我們將村級債務按照用途分為興辦企業投資、村集體經營支出、教育支出、道路建設、衛生支出、村組干部報酬、招待費用、國家稅收、部門收費罰款、鄉統籌費和其他等11個小類，采用spss17.0軟件對湖北省2012年村級債務的數據進行主成分分析。主成分分析結果表明，主成分有兩個，其中，第一個主成分包含的信息量為79.763%，第二個主成分包含的信息量為9.573，兩者累計89.336%，超過了80%，表明這兩個主成分反映了絕大部分信息，具體如表7所示。我們再利用具有Kaiser標準化的正交旋轉法，可以得到主成分得分系數矩陣，抽取對村級債務影響比較顯著的因素，我們可以得到表8。

表7 解釋的總方差

表8 主成分構成及其系數

對表8進行分析，我們發現主成分1中興辦企業投資、教育支出和道路建設因素的影響系數分別為0.201、0.213和0.212，其他因素的影響系數均相對較小，因此我們定義主成分1為公益性支出因子和生產性支出因子；主成分2中村組干部報酬和招待費用因素的影響系數為0.158和0.148，其他因素的影響系數均相對較小，因此我們定義主成分2為交易成本因子。對這些因子的影響系數進行對比，我們發現，生產性支出因子和公益性支出因子的影響系數相對更大，這說明生產性支出因子和公益性支出因子是促使村級債務增長的最主要因素。究其原因主要有：一是在政績工程的驅使下，大部分村級組織不顧自身的經濟實力，盲目舉債興辦企業，由于經營不善，形成大量的村級債務。二是農村稅費改革之后，由于村級組織向村民收費的項目減少，而上級政府對農村基礎設施的投資數額并沒有相應增加，在改水改廁改廚、電力設施建設維修、農田水利工程、道路建設過程中，從農民處提取的“一事一議”資金非常有限，加之國家扶持資金不足，村級組織缺乏配套資金，大部分資金需要由村集體采取欠賬、借貸款等方式解決，形成了公益性支出債務。我們在調研的過程中也發現，公益性支出是村級債務的重要來源之一，特別是修建公路的支出所產生新債的現象普遍發生。以秭歸縣為例，秭歸縣從2004年開始進行村級道路硬化工程試點，2006—2008年大規模實施，國家對該項目的每公里補助標準分別為：2004年補5萬元、2005年補7萬元、2006—2008年補10萬元。然而，僅水泥路面一項，實際結算工程成本全縣平均每公里為23萬元，這還不包括路基整理等前期工程（每公里至少需要1萬元），因此按照目前國家的補助標準，每完成1公里村級硬化路面存在14萬元以上的資金缺口，形成大量的工程欠款。

四、化解湖北省村級債務的對策建議

通過以上分析，我們得到的結論為：從債務來源結構來看，銀行貸款本金、銀行貸款利息、信用社貸款利息等銀行因子，合作基金會借款本金、單位借款本金、個人借款（包括高利貸）和其他應付未付款等非銀行因子對債務的貢獻度較大，且非銀行因子是最主要的因素；從債務用途結構來看，興辦企業投資等生產性支出因子，教育支出和道路建設因素等公益性支出因子，村組干部報酬和招待費用等交易成本因子對債務的貢獻度較大，且生產性支出因子和公益性支出因子是最主要的因素。為了化解湖北省村級債務，我們認為應該采取如下措施：

1.對非金融部門借款實行降息停息。沉重的高息債務負擔是湖北省化解村級債務的一個死結。針對這一實際情況，根據相關法律政策，對由于高于國家利率，即高利貸所形成的債務，本著有理、有利、有節的原則，積極主動和債權人進行協商，實行降息停息。實行降息，即從借債之日起，嚴格按照金融部門同期同檔的貸款利率計算，經由鄉鎮財經所確認，一律換據清算，已經付出的高出利息部分，可以用于沖抵本金；實行停息，即把債務逐筆登記，統一重新換據，將借債的本金和利息相分離，實行停息還本，避免“利滾利、息加息”發生，遏制新債務的增長。

2.實行劃轉債務降低興辦企業投資債務。按照市場原則，建議把以村集體名義為村辦企業借的債一律劃轉給村辦企業，由村辦企業負責償還。對于已經合并、轉制的企業債務，由新組建的企業負責予以償還；對于已經租賃經營的企業，要從租賃費中劃轉資金給予償還；對于已經倒閉的村辦企業的債務，可以先行掛賬，等待農村經濟得到進一步發展壯大以后再作處理。

3.加大對基層組織公益性支出的扶持力度。如在調研過程中，很多村干部反映道路硬化項目資金缺口較大，在道路修建的過程中新增了不少債務，一方面是由于國家投入只占修路成本的較少部分，另一方面在修路過程中還涉及到對土地的一些損毀賠償。對于這一部分債務的化解，建議上級政府部門提供一定的財政支持，例如參照西部大開發的政策進行補貼，道路修建補貼提升至30萬元/公里，使道路修建的村級組織不產生新債。此外，因農田水利建設、村委會陣地建設、基礎設施建設和農村電網改造等帶有公共性質的公益事業所形成的債務，應從統籌城鄉發展、補償國家過去對農村投入相對不足的角度出發，建議國家出臺相應政策，從中央財政中拿出部分資金予以解決。

4.對村組干部報酬給予財政補貼。在農村稅費改革之前，村干部的工資一直是從村提留當中拿出來的，農村稅費改革以后，村提留和鄉統籌都取消了，村干部的工資就沒有了出處，工資拖欠嚴重影響了村干部的工作熱情和基層組織的運轉。建議國家財政對村級干部工資欠賬給予一定的補貼，通過這種方式來化解一部分債務。

參考資料：

[1]賈玉群.村級債務現狀分析及化解對策[J].江蘇農村經濟，2013，（2）.

[2]朱雅玲，肖海舟.湖南農村村級債務探析[J].湖南農業科學，2008，（2）.

[3]黃彬紅.和諧社會構建下的村級債務規模、結構及根源分析[J].農村經濟，2010，（5）.

[4]陳石山.村級債務的現狀、成因及化解對策[J].湖南科技學院學報，2010，（6）.

[5]江觀伙.村級債務：形成機理、體制癥結及解決途徑[J].經濟縱橫，2001，（5）.

[6]王習明，賀雪峰，等.村級債務和農村稅費改革——兼論縣鄉村財稅體制改革[J].荊門職業技術學院學報，2004，（1）.

[7]陳東平，褚保金.我國村級債務成因辨析[J].農業經濟問題，2004，（2）.

[8]劉玉芝，沈文瑋.妥善化解村級債務問題的思考[J].農村經濟，2005，（5）.

[9]吳曉明.欠發達地區村級債務的現狀、成因與效應研究——以樂平市為例[J].武漢金融，2007，（7）.

[11]邵小兒.村級債務問題的調查和對策建議[J].中國農業會計，2012，（6）.

[12]張洪富.淺析村級債務的成因及化解措施建議[J].中國市場，2013，（29）.

[13]曹宗平，楊衛軍，等.化解村級債務的實證分析與理論透析[J].西安電子科技大學學報（社會科學版），2004，（2）.

責任編輯 王京

F302.6

A

1003-8477（2014）01-0077-05

付宏（1979—），男，中山大學管理學院博士后，湖北經濟學院新農村發展研究院副院長，經濟學系副主任，講師。宋來勝（1979—），男，經濟學碩士，湖北經濟學院經濟學系講師。劉亞飛（1985—），男，武漢大學經濟學博士，湖北經濟學院經濟學系講師。