國際碳排放權交易體系比較分析

文_童俊軍 謝毅 黃倩 邢靜 廣州市標準化研究院

1 概況

碳排放權交易的概念是從上世紀美國經濟學家戴爾斯提出的“排污權交易”概念演變而來，它的核心是將二氧化碳排放權作為商品進行市場買賣，也是目前世界主要國家在發展低碳經濟過程中常用的經濟手段。

目前，世界上已有很多國家和地區建立了碳排放權交易體系，遍布歐洲、北美、大洋洲和亞洲地區。這其中，歐盟碳排放交易體系、美國區域溫室氣體行動、澳大利亞新南威爾士州溫室氣體減排體系以及日本東京都碳排放權交易體系是交易最為活躍，發展最為成熟的碳排放權交易體系，已經成為了其他國家建立碳排放權交易體系的典范。

2 國際典型碳排放權交易體系介紹

2.1 歐盟碳排放交易體系

為了完成在《京都議定書》上承諾的減排目標，歐盟于2003年10月頒布實施了第87號指令，該指令規定了從2005年1月1日開始實施溫室氣體排放許可交易制度，簡稱歐盟碳排放交易體系（EU ETS）。2004年10月歐盟又頒布了第101號指令，該指令又稱為“連接指令”，它對第87號指令的內容進行了修改，將EU ETS和《京都議定書》的聯合履約機制和清潔發展機制連接起來。從而使得參與EU ETS的企業可以從2005年起利用從京都項目機制（JI/CDM）中獲得的減排單位（ERU）或核證減排量（CER）來抵消其排放量。

EU ETS共分為三個階段實施，每個階段的目標、交易機制、覆蓋的行業范圍等都不一樣。第一階段為試驗期，時間從2005年1月1日至2007年12月31日。這階段主要目的是積累經驗，為后續正式履行《京都議定書》確定的減排承諾奠定基礎。第二階段為履行《京都議定書》確定的減排承諾期，時間從2008年1月1日至2012年12月31日，這階段主要是完成歐盟在《京都議定書》中做出的減排8%的承諾。第三個階段為發展階段，時間從2013年1月1日至2020年12月31日，這階段的目標是保證歐盟碳排放總量下降的速度達到每年1.74%，到2020年時實現在1990年的基數上減排20%的目標。

EU ETS采取的是總量控制與排放交易機制，這種機制對歐盟各成員國設置排放總量上限，各成員國排放總量上限之和不超過歐盟在《京都議定書》中承諾的減排量，歐盟再根據各成員國上報的碳排放總量上限進行匯總，設定出當年的減排總量。同時歐盟根據各成員國的經濟發展情況分配一定數量的排放配額（EUA11個單位的EUA等于1tCO2當量。），各成員國進一步將排放配額分給已經納入到EU ETS的企業，如果企業能夠使其實際排放量小于分配到的碳排放配額，那么它就可以將剩余的配額放到交易市場上出售，獲取利潤；反之，它就必須到市場上購買配額，否則，將會受到重罰。EU ETS的配額分配方式從第一階段的至少95%的配額可以無償獲得，到第二階段至少50%的配額需要通過拍賣獲得，再到第三階段實現電力行業排放配額全拍賣，最終實現到2027年其他行業配額全拍賣的目標。

經過近10年的發展，EU ETS已經進入到第三個階段，涵蓋的國家、行業及溫室氣體種類也逐漸擴大。目前，EU ETS涵蓋了歐盟的28個成員國和歐洲經濟區3個國家，近14個行業、1.1萬個工業溫室氣體排放實體，納入交易體系的溫室氣體種類包括CO2、N2O和PFCs三種，也是迄今為止國際上規模最大、交易量最活躍也堪稱最成功的碳排放權交易體系，在國際碳排放權交易市場的建設過程中極具示范作用。

2.2 美國區域溫室氣體行動

美國區域溫室氣體行動（RGGI）于2005年開始規劃和準備，2009年1月1日正式實施，它是美國第一個以市場為基礎的強制性區域碳排放權交易體系，涵蓋了美國東北部和大西洋中部地區的10個州。目前，RGGI僅覆蓋了2005年之后裝機總量大于等于25MW的化石燃料發電廠，這種規模的發電廠約95%的排放來自于發電行業。

RGGI是基于一套統一的示范規則建立起來的，參與RGGI的10個州依據示范規則的內容簽訂諒解備忘錄，各州立法機關再將諒解備忘錄的內容以法律形式予以細化，使得RGGI計劃在各州均具有實施的法律基礎。示范規則對RGGI所使用的專業術語進行了統一的定義，并對配額分配、配額追蹤系統、配額交易、監測與報告、配額拍賣以及補償項目（等核心機制進行了完整的設計，這些內容都為參與RGGI的各州制定相關政策提供了參考依據2標準年排放量是指2002年至2007年之間連續3年的年排放量平均值。。

RGGI共分為兩個階段實施，第一個階段是從2009年至2014年，目標為保持區域排放總量及各州排放總量與2009年的排放水平相當，這一時期是緩沖期，讓受管控的企業有足夠的適應時間；第二個階段是從2015年開始，各州年減排量每年需要遞減2.5%，直至2018年碳排放量在2009年的基礎上減少10%。

與EU ETS一樣，RGGI采取的也是總量控制與排放交易機制，首先設置區域總體減排目標，即到2018年碳排放量比2009年下降10%。繼而發放等量的碳排放權配額，一個配額相當于一短tCO2當量（相當于0.9 tCO2當量）。最后在綜合考慮各州的歷史碳排放量、用電量、人口、預測的新排放源以及協商情況等因素的基礎上，將這些配額分配給各州。在各州內，配額則采用拍賣的方式分配給各排放實體，各排放實體獲得的配額均可在碳排放權交易平臺上進行買賣。RGGI諒解備忘錄規定至少25%的配額進行拍賣，拍賣所得將全部投資于消費者保護項目或戰略性能源項目，剩余75%的配額由各州自行決定分配方法，目前各州提出的拍賣比例達到了90%左右，有的州甚至100%進行拍賣。在履約期結束后，企業如果沒有完成設定的減排目標，將面臨嚴厲的處罰。

2.3 澳大利亞新南威爾士州溫室氣體減排體系

澳大利亞新南威爾士州溫室氣體減排體系（NSW GGAS）于2003年1月1日正式啟動，2012年6月30日結束，NSW GGAS在運行的九年半時間里，共產生了超過1.44億份的減排證書，相當于減少溫室氣體排放量超過1.44億t，取得了良好的減排效果。雖然NSW GGAS已經結束，但它作為世界上第一個強制性溫室氣體減排體系，依然有很多地方值得我們去研究。

NSW GGAS是以2002年通過的《電力供應法案》和《電力供應通則修正案》為法律基礎建立起來的，屬于地方性的交易體系。

NSW GGAS涵蓋了《京都議定書》規定的6種溫室氣體，管控的對象為新南威爾士州所有的電力零售商、供應商以及負荷超過100GWh的用電大戶，GGAS的目標是減少企業在電力生產和使用過程中所產生的溫室氣體排放量，同時鼓勵發展可減少溫室氣體排放的生產方式。NSW GGAS在運行初期設置了一個具體的溫室氣體減排基準目標：將新南威爾士州的人均溫室氣體排放量從2003年的8.65t減少至2007年的7.27t，并一直維持到2021年或NSW GGAS計劃終止。

NSW GGAS采取的是基線減排與信用交易機制，這一點與EU ETS、RGGI采取的總量控制與排放交易機制不一樣。NSW GGAS將各參與實體稱為“基準參與者”，通過每年設定一個電力行業的減排基準，再依據各基準參與者對電力的實際需求分配一定數量的溫室氣體減排指標，每個基準參與者都必須減少相應的溫室氣體排放量。在NSW GGAS體系下，基準參與者可以通過獲取兩種不同類型的減排證書，以抵消其溫室氣體超額排放量，一種是可轉賣的溫室氣體減排許可證書（NGACs）；另一種是不可轉賣的大型用戶溫室氣體減排許可證書（LUACs）。除此之外，基準參與者還可以使用少量的政府可再生能源目標（RET）下的可再生能源證書（RECs）。一份NGAC證書和一份LUAC證書相當于1tCO2當量的溫室氣體減排量，而REC證書需要根據當年的折算系數折算成等量的CO2當量，2012年一份REC證書相當于0.976 tCO2當量。如果基準參與者沒有完成既定的溫室氣體減排指標，又不獲取減排證書以抵消其超額排放量，那么將承擔一定的罰款。

2.4 日本東京都碳排放權交易體系

日本東京都碳排放權交易體系（Tokyo ETS）于2010年4月正式啟動，它是在EU ETS和RGGI之后的全球第三個采用總量控制與排放交易機制的交易體系，同時也是亞洲第一個強制性溫室氣體減排體系，由于東京都CO2排放的特點是商業領域排放量最大（37%），其次是交通運輸領域和民用領域（都是26%），工業領域排放量最低（9%），因此，Tokyo ETS主要是針對商業領域設施減排的一種交易體系。

Tokyo ETS涵蓋的溫室氣體種類僅為CO2，并且僅考慮來自于化石燃料燃燒、電力和熱力消耗產生的CO2排放，按照Tokyo ETS的計劃，Tokyo ETS未來將會逐步增加其他溫室氣體種類。目前，Tokyo ETS管控的對象為1400個能源年消耗量達到1500kl原油當量的大型設施（辦公建筑、商業建筑和工業企業），其中包括1100個商業設施（辦公建筑和商業建筑），300個工業企業，這些設施的排放量約占東京都總排放量的40%。

Tokyo ETS的目標是到2020年東京都總的CO2排放量比2000年減少25%，并分為兩個五年計劃實施，第一個五年計劃為2010年到2014年，規定商業設施排放量相對于標準年排放量減少8%，工業企業減少6%；第二個五年計劃為2015年到2019年，規定商業設施減少17%，工業企業減少15%。東京都還要求納入管控的企業每年11月底提交上年度的監測報告和排放報告。

在交易機制上，Tokyo ETS采用的是總量控制與排放交易機制，根據設定的減排目標確定年度配額總量，再根據企業基準年排放量3基準年排放量是指企業過去3年的年排放量平均值。計算出獲得的配額，企業配額計算方法為：

配額=基準年排放量×減排系數×履約期（5年）為了使納入管控的企業能更好的完成減排目標，Tokyo ETS還允許企業使用特定項目減排量來抵消其超額排放量，如果履約期結束后，企業還沒有完成既定的減排目標，將會面臨嚴厲的處罰。

表1 國際主要碳排放權交易體系比較

3 國際主要碳排放權交易體系的比較分析

從上述分析來看，EU ETS、RGGI、NSW GGAS和Tokyo ETS四個碳排放權交易體系各有特點，其中EU ETS是全球規模最大的碳排放權交易體系，RGGI是全球第一個采用拍賣的方式分配企業配額的碳排放權交易體系，NSW GGAS是全球最早啟動的強制性碳排放權交易體系，Tokyo ETS則是全球第一個針對城市公共建筑的碳排放權交易體系。

我們從碳排放權交易體系的覆蓋范圍、交易機制、碳排放指標獲得方式、處罰措施、補償機制等方面對以上四個典型的碳排放權交易體系進行了詳細的對比，見表1。

從表1中可以看出，EU ETS、RGGI、NSW GGAS和Tokyo ETS均屬于強制性減排體系，其中EU ETS和RGGI屬于區域性的交易體系，NSW GGAS和Tokyo ETS屬于地方性的交易體系。四個碳排放權交易體系都制定了明確的減排目標、減排計劃、履約期、處罰措施以及靈活的補償機制。

從實施期限來看，目前，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS都已經或即將進入實施階段的后期完善與實質性減排時期，而作為全球最早啟動的強制性溫室氣體減排體系NSW GGAS則已于2012年6月30日停止運行，在NSW GGAS運行的9年半時間里，取得了良好的減排效果。

從交易機制來看，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS采用的是基于配額的總量控制與交易機制，總量控制與交易機制需要設定排放總量，再根據企業歷史或預測的排放量分配配額，企業可以根據自身的減排能力買賣配額，交易產品為配額，是一種絕對量減排。NSW GGAS采用的是基于項目的基線減排與信用交易機制，基線減排與信用交易機制則是設定一個行業減排基準，企業通過與行業減排基準進行對比決定其是否需要進行減排，交易產品為減排證書，是一種相對量減排。

從碳排放指標獲得方式來看，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS的碳排放指標稱為配額，其中EU ETS采用歷史法和基準法相結合無償獲得配額，未來獲得方式將逐步過渡到有償拍賣，RGGI則通過拍賣的方式有償獲得，RGGI也是全球第一個完全采取拍賣，而不是免費分配配額的交易體系，這一點與其他幾個交易體系形成了鮮明的對比。Tokyo ETS采用歷史法無償獲得配額。NSW GGAS的碳排放指標稱為減排證書，需要企業開發減排項目，將項目減排量進行備案以獲得相應數量的減排證書。

4 總結

碳排放權交易是國際社會基于減少全球溫室氣體排放總量的共識下出現的一種市場化減排手段，從目前國際上幾個主要的碳排放權交易體系實踐經驗來看，碳排放權交易體系的建立及可持續發展首先需要完善的政策法規做保障，其次是統一的監測、報告和核查體系以及具體的減排主體和減排目標，最后還需要制定明確的獎懲制度和靈活的補償機制以充分調動企業參與碳排放權交易的積極性。

國際上主要的碳排放權交易體系覆蓋的溫室氣體種類和行業各不相同，各國可根據實際情況，選擇覆蓋的氣體種類和行業范圍。在碳排放權交易機制設計方面，基于配額的總量控制與交易機制是國際社會的普遍選擇，該交易機制下的企業碳排放權配額分配，正在從初期的免費發放逐漸向有償拍賣轉變。另外，隨著國際社會應對氣候變化各項工作的不斷深入，不同地區之間進行碳排放權交易體系的連接將會是未來的一種發展趨勢，這也是我國在建立全國性碳排放權交易體系過程中需要考慮的問題。