“國家治理體系10S協同模型”構想
——中美國家治理案例剖析

徐曉冬

“國家治理體系10S協同模型”構想
——中美國家治理案例剖析

徐曉冬

弗里德曼曾經說，誰能解釋中國現象，誰就能得諾貝爾獎。人們提出了所謂“中國之迷”的命題，即良好的法制是經濟增長的必要條件，但是中國的法制水平很低，而經濟增長卻很高。西方理論家的解釋是，中國的商業活動更多的不是依賴成文的法律和正式制度，而是非正式的規則。中國的潛規則與市場經濟可以構成一個適當的均衡。筆者提出“國家治理體系10S協同模型”，建構起系統、整體、協同的國家治理體系立體框架。以此研究各國國家治理的本源基因，試圖解釋美國、中國成功治理的關鍵與過程，診斷當前存在的問題。“國家治理體系10S協同模型”揭示以下基本規律：國家的治理體系現代化取決于多個要素，多個要素之間相互關聯和支持；國家治理能力取決于各個要素之間的協同和匹配；各國有自己的協同和匹配，無法照搬照抄；改革的成功不僅僅依賴一個要素的改變；協同和匹配是動態的，要與時俱進。

國家治理 協同模型 中國 美國

現代國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統。國家治理體系有三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。國際上，衡量國家治理體系與治理能力現代化的“世界治理指數”由6個指標構成：公民表達與政府問責、政治穩定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗。按照世界銀行2012年的評估，中國的國家治理體系大致與中下等收入國家的平均水平相當。如何推進國家治理體系和治理能力現代化？治理的效能和效果表現在哪些方面？社會呈現什么樣的狀態就是治理有效和成功了？什么樣的狀態就算治理無效甚至失敗？筆者提出“國家治理體系10-S協同模型”，建構起系統、整體、協同的國家治理體系立體框架。

國家治理體系10S協同模型：10個要素組成的三個層次同心閉環與椎體圖

1.協同（Synergy）是國家治理體系的頂層核心第一要素。協同是指協同系統在外參量的驅動和子系統之間的相互作用下，以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結構的條件、特點及其演化規律。大到全球治理、次區域治理，小到主體功能區治理、地方治理、城市治理、特定問題治理等，需要一套完備的國際間、政府間、部門間、公私間的跨界協同治理體系，化解沖突和矛盾，在互動合作中尋求整體利益最大化。制度協同（System Synergy）有共同作用、協同作用、綜合效用的意思，協同作用（Synergism）表示聯合產生的效果超過單獨效應的總和。

2.首要目標/共同價值（Superordinate Goals/ Shared Values）是國家治理的基本目標、基本思想、文化愿景、價值信念、道德觀念、風俗習慣、意識形態等，是國家治理賴以構筑的基礎。如實現中華民族偉大復興的中國夢等。

3.制度（System）。正式制度即約束人們行為關系的有意識的契約安排和行為規則；非正式制度是指人們在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為準則，在意識形態中具有核心地位；制度實施就是保證制度得以執行和發揮的手段、工具、政策或措施，包括相應的機構、人員、懲罰措施，以及提高查處概率、違規成本以提高執行力等。

4.戰略/戰略決策（Strategy/ Strategic Decisions）。對外，在特定的國際環境和大國競爭中，尋找自身的國際關系戰略定位；對內，實施不同時期的國家發展戰略規劃，實現國家既定的目標。戰略決策是國家治理團隊對事關國家未來方向的大政方針的判斷、規劃和把握。

5.國家認同/社會輿論行銷 (State Identity/ Social Marketing)。堅持對祖國的認同是民族認同的必要前提，一個國家的公民對自己國家的歷史文化傳統、道德價值觀、理想信念、國家主權、民族團結等的認同，即國家認同。社會行銷是在社會發展急速變遷過程中，以行銷傳播的策略與做法凝聚人心，進而達到促進個人、群體或社會整體福祉。

6.穩定/激勵（Stabilization/Stimulation）。穩定是維持系統穩固、固定、平衡，設置波動限制、平抑波動幅度以達到政治穩定與社會低暴力的機制。激勵是最大程度地調動所有領域的多元化主體，在合法前提下，激發和釋放內在潛能和活力，協同推動個人和國家不斷走向進步，包括分享（Share）、建立包容性（Inclusive）的社會。穩定與激勵之間度的把握是治理的關鍵。

7.結構（Structure）。治理結構包括治理主體、治理主體之間關系、體系組合方式。即“黨、政、企、社、民、媒”六位一體的主體，以及經濟、社會、政治制度結構，教育、社會保障（Social Security）等方面。一個國家制度體系的組合形式，則包括集中化、功能化形式（自上而下、自下而上、橫向互動）、 去中心化形式、 矩陣、網絡化形式等。

8.滿意度/表達（Satisfaction /Expression）。國家治理以人民滿意不滿意來決定決策者的價值取向，人民滿意度是國家治理的出發點、著力點和落腳點，是治理效果的最高標準。民意表達涉及公正公平與民主自由、公民表達與政府問責、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗。

9.規模(Scale)。一般來說，國家規模是以領土、人口、GDP、軍事實力等來顯示。世界上國土面積達到300萬平方公里以上有俄、加、美、中、巴、澳、印七個國家。國家大，資源才豐富。人口多意味著人力資本水平大幅度提升，擁有追趕和超越的人力資源基礎。2010年中國具有大專以上高等教育學歷的人口達到1.2億人，到2020年將突破2億人，將大于美國彼時1.6億就業人口數。

10.周邊環境(Surroundings)。國家所處的國際國內環境，包括對外關系中戰爭、中立或結盟的選擇，也包括自然環境與社會環境，如空氣、水、土地、自然資源、植物、動物、人類以及其間的互動關系，以及由此制定的對內、對外戰略的影響。

“國家治理體系10S協同模型”揭示以下基本規律：國家的治理體系現代化取決于多個要素，多個要素之間相互關聯和支持；國家治理能力取決于各個要素之間的協同和匹配；各國有自己的協同和匹配，無法照搬照抄；改革的成功不僅僅依賴一個要素的改變；協同和匹配是動態的，要與時俱進。

“國家治理體系10S協同模型”的建構，不僅是推進國家治理現代化的基礎工程；更是探索大國崛起的理論解釋，建構國際關系新的制度文明框架參照系。例如，我們提出建立新型大國關系，國際關系要超越制度、價值和國情的差異。如何超越？今天的世界，基于意識形態話語權之爭，人們習慣于將宏大、復雜、多樣的國家治理體系微化、簡化、單一化、標簽化。一些人無視國家治理和制度的多樣性，堅守“美國信條（The American Creed）”——認為經濟上的洛克式自由主義和政治上的代議制民主是所有國家興衰和成敗的必然之道。實際上，世界上除了英國-美國經驗的社會中心主義，基于不同國情、發展階段、資源稟賦、文化價值，還有法國-德國的國家中心主義，俄國-中國的政黨中心主義等治理結構現實存在；將適用于西方的模式照搬照抄到蘇聯，“休克療法”導致其已經弱不禁風的協同迅速解體；如果沒有基本的“國家認同”，實施民主的結果是“國家崩潰”，今天伊拉克、烏克蘭民主主義和民族主義同時上演的悲劇結果，以及泰國的周期性政治動蕩，就是現實的教訓。筆者以“國家治理體系10S協同模型”研究各國國家治理的本源基因，試圖解釋美國、中國成功治理的關鍵與過程，診斷當前奧巴馬改革的困難，剖析我們國家治理現代化面臨的問題。

美國：大國成長的解釋和現實問題的診斷

以“國家治理體系10S協同模型”分析美國的大國成長道路，可以發現，第二層次關鍵3S要素：制度治理、對內對外戰略選擇和共同目標的美國夢基礎上閉環形成了國家治理的核心——協同；仿佛上帝眷顧美利堅，第三層6S支撐了核心國家治理內環：超大國家規模、制度結構先進、獨特的周邊環境、核心價值觀基礎上的自由民意表達、國家認同、穩定無本土戰爭。

——治理協同：以 “進步時代”為例，美國國家治理做對了什么？

一百多年前的美國曾經通過刻骨銘心的改革走出制度不協同的泥潭。在19世紀下半葉至20世紀初“美國賄賂的黃金時代”，日均兩起以上的大罷工使全美陷于“階級斗爭撕裂國家”之痛。但美國從1860年的GDP不及英國一半，到1894年居世界之首，再到1913年人均GDP“超英”而成為第一經濟強國。美國從殖民地到大國崛起的“進步時代”，事實上與其腐敗高發期、國家崛起期、文化再造期和社會動蕩期高度重疊。使美國在陣痛中完成國家治理重塑并實現“美國夢”的是白宮兩位“關鍵先生”：林肯和老羅斯福。前者避免了南北因政治分歧而分裂，為經濟“起飛”奠基；后者避免了國家因貧富分化而分裂，為“美國夢”定調。成長為最大規模經濟體的美國有足夠體量和經濟容量解決社會不公問題，完善制度、懲治腐敗、建立公共福利。這場“國家治理救贖”大戲的關鍵是，優秀的政治家通過頂層治理和政策創新糾偏為正，把“國家之痛”控制在可容忍水平，把“社會之縫”掌握在可接受程度。為了緩解國內層出不窮的尖銳矛盾，羅斯福先生以“爐邊談話”形式進行國家認同和社會輿論行銷 (State Identity/ Social Marketing)，詮釋政策、梳理思路、推進改革、推動進步。

——不協同：奧巴馬從“yes I can”到“不，我做不到”面臨的困難。

2014年7月4日美國國慶假期，總統奧巴馬收到一份令其尷尬的“禮物”—— “最差總統”頭銜。美國一著名調查機構公布的民調顯示，33%的受訪者認為奧巴馬是二戰后最差的美國總統，民調反映了人們對國家發展狀況的不滿與沮喪。2008年，奧巴馬扛著“改變”大旗（ChangeWeNeed），高喊“是的，我們能”的口號問鼎白宮，甚至掀起一股席卷全球的政治旋風。然而五年半以后，許多美國人失望地發現他們的期望落空，美國經濟依然疲軟，世界領導力仍在萎縮，無休止的政治斗爭更是讓華盛頓步履蹣跚，難以做出真正改革，甚至險些讓國家破產。夢想隨風幻滅，奧巴馬當初意氣風發的口號似乎也變成了“不，我做不到”。一直引以為傲的美國國家治理怎么了？

醫療制度改革拖延、財政懸崖、槍支管理失敗的出現，無一不是由于政治制度缺陷、政黨掣肘所致，政府缺少推動改革的權威貽害很多。奧巴馬必須首先關注選情和支持率，作為執政者不敢承擔重大責任，最終在選情面前屈服。一個觸犯傳統的重大決定即使對全社會有益，在美國也很難啟動，造成全社會的莫衷一是。

——美國現實問題診斷：國家治理的協同與匹配沒有與時俱進，對內制度掣肘、對外戰略負資產、制衡結構失衡等形成的治理不協同。

20世紀連續的經濟危機讓美國模式從神壇走下。2003年斯蒂格利茨預言美國金融體系將發生大危機時指出，美國式的資本主義是“神話”，“美國模式的資本主義成為市場經濟弊端的象征”。 2010年，他在《自由市場的墜落》中，總結金融危機教訓：市場原教旨主義的美國模式必須改革，根本不值得繼續向往和復制。當發端于美國的金融危機把我們的目光聚焦于美國的金融監管、投機賭博新經濟、實體經濟失衡和市場體系暴露的問題，筆者卻更傾向于追本溯源，對產生美國富貴病的更深層原因即頂層國家治理挑挑毛病。

治理協同必須伴隨著國家進步的全過程，如果不與時俱進實施改革，崛起的大國必然在激烈的國際競爭中走向衰落，前有古羅馬帝國的淪喪，今天的美國也面臨制度協同危機。面對時代的巨大變化和出現的問題，美國政治體制未能作出改革和調整去適應變化的世界，面臨掣肘，美國治理面臨穩定性喪失。在兩黨制政治制度下，每個重大決策都成為政黨博弈和爭斗的戰場。看似很“民主”的多黨選舉實際上最后變成一種取悅選民的“政策性買票”交易，什么政策可以討好選民，對政黨的選舉有利，就實行什么政策，缺乏科學依據。政策的搖擺和不連貫、不持續、不穩定，引發大量“古羅馬式的內耗”，每一次的搖擺都會對社會和經濟產生不同程度的損害，國家長期發展的根本動力逐漸缺失。《美國是如何治理的》作者希爾斯曼（Roger Hilsman）指出：選舉團制度是兩黨制的一種保證，是不民主的。法律是控制社會的工具，對窮人和少數民族來說，多是不公正的。

美國的經濟危機實際上是其政治制度設計的危機。美國的政治制度一直由于其良好的糾偏機制而獲得世界特別是發展中國家精英們的推崇。然而，如今的政治形勢讓我們不得不質疑美式的民主政治制度，具體問題有：過于平等的選舉過程會不會導致公眾權利的分散，產生“多數人的暴政”？在選舉過程中產生的不同的利益集團為各自的利益訴求而針鋒相對，是否會導致整個社會在危機和挑戰面前顯得渙散，使得利益之間相互制約，直至制度癱瘓？有識之士提醒到：如今美國的社會問題，和兩千多年前的古羅馬帝國的衰退有著類似之處——在沒有外敵入侵和自然災害的情況下，“民風”松懈和利益集團相互牽制導致公共決策失當。美國國民擁有世界最高的收入水平，人均能耗是世界平均能耗的5倍，卻還不斷追求物質享受。美國人認為這種生活方式是“上帝賜予的”，只能加強不能減弱。一旦哪個政黨提出對民眾增稅，就會在下次選舉中丟掉權力。顧及多元利益而制定復雜程序的美式民主，反而讓利益集團鉆了空子，出現了不協同。

中國：解釋過去和探索未來

——治理協同成為解釋中國之謎的鑰匙：中國30多年改革開放做對了什么？

弗里德曼曾經說：誰能解釋中國現象，誰就能得諾貝爾獎。人們提出了所謂“中國之迷”的命題，即良好的法制是經濟增長的必要條件，但是中國的法制水平很低，而經濟增長卻很高。西方理論家的解釋是，中國的商業活動更多的不是依賴成文的法律和正式制度，而是非正式的規則。中國的潛規則與市場經濟可以構成一個適當的均衡。張五常在《中國經濟制度》中指出：“這種持續三十年的高速增長，發生在人口眾多、環境復雜的中國，近乎于不可置信。”盡管這個國家有種種難如人意的地方，但是“一個跳高的人，專家認為他不懂得跳，他走得蹣跚，姿勢拙劣，卻能跳八英尺高，是世界紀錄，這個人一定是做對了什么”。他采納科斯的意見，用合約理論解釋中國30年經濟制度變遷的巨大成就。

以“國家治理10S協同模型”第二層次3S要素解釋中國做對了什么：中國幾千年文明傳承和實現共同目標的內在動力，中國制度結構的整合和協調能力，30年中國實施改革開放戰略成為全世界開放度最高的經濟體和規模最大的發展市場，中國共產黨各級組織成為貫徹國家戰略意圖、執行中央政策、確保戰略實施的強有力保證。

用“國家治理10S協同模型”第三層外環6S要素解釋中國實踐：國家認同與強大的社會行銷輿論導向、穩定壓倒一切、讓一部分人富起來的巨大激勵、和平的周邊環境、巨大的人口和疆土規模效應、市場經濟的制度變遷、從價格改革到產權制度改革建立的市場體制。中國治理改革在社會公正、公共服務、社會和諧、生態平衡、官員廉潔、政府創新、黨內民主、基層民主方面不斷取得新進展。中國治理變革的巨大變化，從一元到多元治理，從集權到分權，從人治到法治，從管制政府到服務政府，從黨內民主到社會民主，均是國家治理協同效應的不斷體現。

2004年，“北京共識”“中國模式”的概念逐漸引起國際、國內學者的興趣。筆者用“國家治理體系10S模型”剖析中國模式具有以下基本特點：（1）制度協同與匹配。既積極借鑒中外一切優秀的文明成果，又立足于中國的具體國情，堅持走獨立自主的發展道路，大膽吸收和借鑒包括資本主義國家在內的人類社會創造的一切文明成果；同時，又始終強調從具體國情出發，不能照抄照搬別國經驗和模式。（2）共同價值。改革與發展道路始終在強有力的共產黨中央集體領導下進行，強調經濟社會環境可持續協調發展。（3）改革戰略選擇是以循序漸進、摸索和積累的方式進行的。（4）穩定與激勵。改革過程中始終保持了安定的政治環境和穩定的社會環境。這是“中國模式”區別于蘇聯東歐激進改革模式的重要特征之一。（5）周邊環境。中國的改革和發展建立在和平發展的基礎之上，這是中國模式與西方資本主義國家依靠暴力、戰爭、掠奪殖民地等手段獲得發展的模式的根本區別之一。

——中國現實國家治理體系不協同：求解下一步中國改革的方向。

中國如果不改革，歷史上無論拉丁美洲還是南亞都為我們提供了深刻教訓——無法實現可持續社會發展，出現“不可承受之八高現象”：高風險、高分化、高污染、高消耗、高腐敗、高負債、高通脹、高失業導致社會動蕩。如果不惜一切代價追求GDP的增長，必將導致“九種增長的異化”——危害社會的增長，偏離公正的增長，機會主義的增長，配置失靈的增長，結構失衡的增長，沒有發展的增長，不能持續的增長，虛假無效的增長，短期行為的增長。在面對一系列問題之后，我們必須研究哪些問題是可以超越的，哪些治理不協同問題是必須面對的。中國治理變革所存在的一系列問題，俞可平概括為：政府的公信力不高，人治的狀況依然相當嚴重，官員的腐敗和特權還處在高峰時期，政府的公共服務嚴重不足，動態穩定的機制尚未完全確立，社會的收入差距在繼續增大，政府的問責制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。

中國治理協同面臨嚴峻的現實問題，是一系列的不匹配、不穩定、不規范造成的。以“國家治理10S協同模型”分析：一是在制度和結構方面，中國式行政分權制度導致中央與地方關系在財權、事權等方面缺乏法律規范框架，大量事務靠行政命令來實現，中國有幾百個城市，地方之間的相互競爭不僅是競爭人才、資金、項目、GDP、外商投資，同時也在競爭改變游戲規則，就是在競爭看哪個城市設計出一個更好的市場規則，創新所謂的游戲規則；二是在穩定與激勵方面，賦予地方政府更多經濟自主權為核心的財政分權體制導致區域競爭的過程中出現地方保護、資源配置不當、資本浪費等，地方政府控制了土地，為了要吸引投資可以讓利，以獲取更多稅收；三是在滿意度與民意表達方面，政府權力缺乏制約和監督，自由裁量權過大導致腐敗蔓延，與民爭利導致矛盾激化；四是共同目標與戰略方面，行為導向以經濟增長為核心的政府職能異化，地方政府考核和官員升遷與GDP增長率呈正相關，從而出現一屆政府一套規劃的短視行為和崇拜GDP、大搞形象工程的錯誤政績觀。

黨的十八屆三中全會為中國改革提出了宏偉藍圖，再長的路，一步步也能走完，再短的路，不邁開雙腳也無法到達。

（作者為北京大學立法研究中心客座教授）

①赫爾曼·哈肯，《協同學》，上海譯文出版社，2013年4月。

②Thomas J．Peters Robert H．Waterman In Search of Excellence : Lessons from America's Best —Run Companies，Harper ＆ Row 1982

③徐曉冬，《中國制度——頂層設計理論框架與實踐案例》，人民出版社，2013年7月。

④林毅夫、姚洋，《中國奇跡——回顧與展望》，北京大學出版社，2009年12月。

⑤俞可平，《論國家治理現代化》，社科文獻出版社，2014年6月。

責編/張瀟爽 美編/于珊

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