積極財政政策與政策可持續性

張 英，熊禮慧

（湖北工業大學經濟與政法學院，湖北 武漢430068）

財政政策作為一種有利的政府干預手段，可用以調節或影響社會總需求與總供給的總量及構成。財政政策按其調節的不同功能來劃分，可分為積極的財政政策、適度從緊的財政政策和穩健的財政政策。積極的財政政策一般指以減稅和增加財政支出等為措施，增加和刺激社會總需求的一種政策，偏重于擴大、加速支出。1998年以來，我國兩度實行積極財政政策，對抵御國際金融危機帶來的負面影響、穩定國家宏觀經濟運行、促進經濟復蘇起到明顯效果，但這種逆周期調節為主的財政政策在一定時期內起到明顯總量調控作用的同時，也帶來一些問題，經濟發展中的一些矛盾更加凸顯，開始引發人們對財政可持續性的思考，那么，如何總結經驗、面對客觀問題，積極調整政策、更好地促進經濟的中長期發展，成為新時期亟待展開的重要研究課題。

1 積極財政政策回顧

經濟運行中會出現繁榮和蕭條交替的周期，政府可采用金融政策和財政政策兩類政策進行宏觀調控。當經濟蕭條時通常實行寬松的貨幣政策和積極的財政政策，而繁榮時為了抑制泡沫就采取收緊的財政政策和貨幣政策［1］。在1998年和2008年，在同樣面對國際金融危機的沖擊時，我國兩次啟動了積極財政政策。

1.1 兩輪積極財政政策背景分析

第一輪積極財政政策的實施始于20世紀末。1997年，在亞洲爆發了嚴重的經濟危機，一方面，我國經濟受到沖擊，出口需求銳減，外商投資下滑；另一方面，我國經濟體制改革20年，剛走出短缺的“全面買方市場”局面，“國有經濟戰略性改組”又帶來了大量下崗分流人員和失業壓力，宏觀經濟由短缺經濟轉變為有效需求不足，兩方面的因素疊加在一起，對宏觀經濟運行產生了放大效應，使經濟增長速度明顯趨緩。此時，貨幣政策已連續、密集運用，效果不甚顯著，其操作余地相對狹小，為力求實現當年8%增長目標和抵御亞洲金融危機的沖擊，從1998年開始到2004年數年間，我國政府采取了增加政府投資、擴大內需的第一輪積極財政政策。

10年后的2008年，美國次貸危機引發的經濟危機席卷全球，我國未能幸免，出口、投資和消費全面出現下滑。此時，中國的改革開放已走過30年，社會主義市場經濟已取得初步發展，但經濟發展中的問題日益突顯，三大產業結構失衡，驅動經濟發展方式缺乏可持續性，自主創新能力不足。與第一輪積極財政政策相同，在面臨外部沖擊與內部壓力下，政府為了遏制宏觀經濟運行的下滑，及時出臺了第二輪積極財政政策，并于2009年全面展開。

1.2 兩輪積極財政政策內容分析

在1998年第1季度后，經濟發展的宏觀統計數據一出來，政府遂決定增加投資，擴大內需。在貨幣政策效應不理想的情況下，考慮更多運用財政政策實施擴張。1998—2003年期間，財政政策以增加財政支出為主進行宏觀調控，以帶動民間投資、促進社會消費和擴大出口潛力，以此實現拉動社會總需求，達到拉動經濟增長的目的；通過增發長期國債來加強基礎設施建設，以調整稅收政策來擴大出口，吸引外資，減輕企業負擔。與此同時，增加社會保障、救災和科教領域的重點支出，并作出了支持西部大開發的重要戰略部署。

第二輪積極財政政策的主要內容仍然以擴大內需為主要目的，4萬億主要用于投資鐵路、公路、機場等基礎設施建設，以及災后恢復重建等項目上。后經過兩次調整，基建項目和生態環境工程建設項目方面投資比重有所下降，用于醫療衛生和文化教育事業和農村民生工程建設項目資金所占比重有了較大幅度的上升［2－3］。

2 政策效果分析

1）兩輪積極財政政策對拉動經濟增長、保持平穩發展態勢作用明顯。從1998年到2004年的7年間，GDP增長率分別為7.8%，7.6%，8.4%，8.3%，9.1%，10%，10.1%（表1）；有效擴大了對外出口和消費需求，實現了財政收入的快速增長；1999－2003年間，社會消費品零售總額增長率由6.8%上升到25%；出口商品增長率也處于6.1%～34.7%之間，說明雖面臨通貨緊縮狀況，積極財政政策給我國乃至亞洲經濟都帶來了正面的影響。第二輪積極財政政策的實施，將處于低迷期的經濟拉回到平穩較快增長軌道，2009年GDP增長率達到9.2%，2010年為10.3%，2011年達到9.3%，2012年也保持了7.7%的增長率，居民消費需求也呈現逐漸擴張態勢，從社會消費品零售總額指標的情況看，2009年以來，我國社會消費品零售總額均保持了14%以上的增長速度，特別是2010年增速達到了23.3%。

表1 國內生產總值、社會消費品總額及出口商品總額情況

2）在政府投資的帶動之下，全社會固定資產投 資快速增長。由圖1和圖2可看出，在兩輪積極財政政策實施期間，固定資產年投資額與遞增率均呈現上升趨勢。拉動經濟增長，集中力量建成了一批重大基礎設施項目，推動西部大開發邁出實質性的步伐；特別是2008年后，4萬億元投資計劃的付諸實施，使得我國全社會固定資產投資的增長速度明顯加快，2008年固定資產投資增長率為25%，2009年則達到了30.1%，為1993年以來的最高水平。

圖1 1998～2003年固定資產投資趨勢分析

圖2 2008～2012年固定資產投資趨勢分析

3 積極財政政策的問題分析

3.1 赤字問題

赤字財政政策是在經濟運行低谷期使用的一項短期政策，在短期內，社會若處于非充分就業狀態，閑散資源并未充分利用時，財政赤字可擴大總需求，帶動相關產業的發展，刺激經濟回升。但財政赤字也可能增加政府債務負擔，引發財政危機。從1998年的第一輪財政政策實施以來，財政赤字問題一直存在。1998年至2002年連續5年財政赤字年年遞增，2002年更是達到了3 149.51億元。2008年以來的第二輪財政政策實施也存在著同樣的問題，從1998年到2012年的15年間，只有2007年財政是盈余的。這反映出以中央財政投資性支出為引導，地方投資性支出為配套的財政支出規模的擴大直接導致了財政赤字規模的擴大。另外，赤字財政政策還可能誘發通貨膨脹，進而引起社會動蕩。

3.2 經濟結構失衡問題

由圖3可發現我國兩輪積極財政政策實施期間的GDP與一、二、三產業之間的關系特征:首先，第一產業比重在下降，而第二、第三產業比重在上升；其次，第二產業特別是工業增長成為拉動中國經濟快速增長的主要動力之一；第三，我國目前產業結構中第一、第二產業比重偏高，第三產業偏低，且內部結構不合理、效率偏低。而2005年美國的三大產業占GDP的比重分別為1%、20.4%和78.6%。

圖3 1998—2013年期間三大產業的GDP占比趨勢分析圖

自1998年以來，我國經濟的快速增長很大部分是依靠固定資產投資來拉動的，固定資產投資占GDP的比重逐年上升，在2012年更是達到了70.23%。國家發改委的資料證明，2008年以來的新一輪積極財政政策資金投入安排中，用于鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施和城市建設電網改造的資金安排占總資金的比重達到了37.5%，而用于醫療衛生、教育文化等社會事業發展的資金比重只占3.75%，這樣一種偏向于基礎建設和重工業的投資方式，強化了產業結構失衡與經濟發展方式粗放問題。

4 對策及建議

4.1 國外經驗借鑒

4.1.1 美國奧巴馬經濟振興計劃 2008年次貸危機以來，美國出現了銀行倒閉風潮，并且危機到了實體經濟。國內生產總值下滑，失業率持續上升，自2008年8月以后，CPI和PPI變化率皆表現為緊縮狀態。鑒于經濟快速下滑，奧巴馬政府于2008年12月提出了經濟振興計劃的初步方案。主要包括:大規模改造聯邦政府辦公樓、大力投資公路和橋梁建設、大規模改造學校硬件設施、安裝節能系統、在美國各地推廣寬帶網絡應用、改善醫院等設施等5個方面。另外，奧巴馬政府在2013年年初調整了財政政策和貨幣政策，確保經濟平穩運行。

4.1.2 歐盟聯合應對策略 自2008年金融危機以來，歐盟采取了許多措施進行應對。財政政策方面，采取了直接作用于歐盟經濟、擴大內需的財政相關政策措施，另一方面則注重協調各成員國財政政策，盡量將各國政策措施納入統一框架，以整合全歐盟資源共同應對金融危機。從2008年至今，歐盟的財政相關政策大致可以分為三個階段:第一個階段是2008年至2009年末金融危機發生并不斷惡化，歐盟在這一階段將政策重心放在大規模經濟刺激上；第二個階段是2009年末希臘發生債務危機及隨后出現的歐債危機，歐盟將政策重心放在救援債務危機國家和建立安全網；第三個階段是2012年至今，歐盟將政策重心放在強化財政紀律上。

4.1.3 俄羅斯穩健財政政策 俄羅斯普京政府實行中性穩健的財政政策，利用減稅來促進經濟增長、財政收支平衡、穩定財政。并設立財政穩定基金，將政府在資源豐沛期獲得的一部分“超額”收入存儲起來，以備資源枯竭時使用，以便化解財政收支不可持續性帶來的財政風險，保持政府預算長期穩定。出于這一目的，俄羅斯于2004年開設穩定基金。短短幾年內 ，國際原油價格的持續攀升為俄羅斯穩定基金帶來了豐厚的收入。在2008年的金融危機全球蔓延、世界經濟全面下行的情況下 ，儲備充沛的俄羅斯穩定基金有效發揮了抑制經濟波動、減緩經濟衰退、加速經濟復蘇、保障國家預算平衡、防范財政金融危機發生的積極功效。

4.2 幾點建議

第一，慎用赤字財政政策，特別是連續使用。政府采用積極財政政策發行國債擴大政府投資、刺激經濟增長是必要的，但從中長期來看，正向的政策效用不一定大于逆向效用，也不會總是積極的。因為赤字財政政策以國民經濟中存在閑置資源為前提，但閑置資源畢竟有限，長期實行擴張性財政政策超過經濟承受能力，會導致經濟過熱，引起通貨膨脹。故而，采取赤字財政政策必須審時度勢，謹慎而行，政策調整要留有余地和空間。

第二，權衡短期與中長期發展，調整財政收支結構，積極促進經濟結構調整優化。從經濟發展方式的轉變與經濟結構調整考慮，調整財政政策，努力改變我國經濟增長主要由投資和出口拉動向投資、出口、內需三駕馬車共同拉動的局面，帶動服務業的發展，促進產業結構調整升級［4－5］。對固定資產投資進行系統規劃，進行全面績效管理。增加教育、醫療、衛生、住房、社會保障等民生方面的支出，實質上擴大內需，以解決民眾的后顧之憂，從而帶動消費拉動內需，從根本上解決我國內需不足的問題。

第三，處理好政府和市場的關系，為財政政策運行營造良好的體制環境。十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個方面的積極性，要完善金融市場體系，落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任等，增強財政可持續性，為積極財政政策的運行營造一個良好的體制環境。

5 結束語

積極財政政策本質上看都是擴張型財政政策，而擴張型財政政策則是為了遏制經濟下行趨勢、保證經濟增長，基本都以擴張性的增支政策為主要內容，以發行長期國債的形式進行融資，以基礎設施建設領域為重點投資方向，從宏觀經濟總體指標看，拉動經濟增長效果顯著。但是政策不是萬能的，政策的局限性與存在的問題并存，且在一定程度上延緩了經濟結構調整、經濟增長方式的轉變。積極財政政策作為短期拉動經濟增長的政策效用，與長期經濟發展需求之間存在著不匹配或不完全協調性，從而會影響經濟的中長期發展，使財政收支規模失去殷實的物質基礎。

［1］ 李曉西.中國貨幣與財政政策效果評價［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］ 白 貴，李 婷.我國實施的積極財政政策評析［J］.經濟論壇，2012，27（03）:126-130

［3］ 馬大勇.中國積極財政政策理論依據及制約因素［J］.石家莊經濟學院學報，2012，34（10）:5-10

［4］ 李興文，羅建剛等.促進我國經濟結構調整的財政政策研究［J］.經濟研究參考，2011，31（50）23-38.

［5］ 劉國艷，王元，王蘊等.積極財政政策轉型與財政可持續性研究［J］.經濟研究參考，2012，32（02）:3-33