以市場為主導化解產能過剩

治理產能過剩的關鍵在于健全和完善市場制度，矯正導致系統性產能過剩的體制缺陷，從而充分發揮市場利用分散信息、協調供需平衡、淘汰落后企業和產能、促進產業轉型升級等方面的高效率性。

2012年以來，國際市場持續低迷，國內經濟增速放緩，我國工業領域產能過剩問題更加突出。在這樣的背景下，如不及時化解和調整過剩產能，將會使得部分行業長期陷入難以轉型升級的困局，且會引發諸多新矛盾，甚至導致經濟危機。

如何化解、調整過剩產能？創造良好的市場環境，進而建立以市場為主導的化解產能過剩長效機制，或許是亟待解決又具有重要現實意義的問題。

借助新型城鎮化的消化能力

2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。這是全面深化改革的一項重大舉措，在我國現代化進程中具有標志性意義。在新型城鎮化的過程中，城鄉居民的消費結構將獲得升級，并形成新的市場需求和后發優勢，這是新型城鎮化所蘊含的巨大市場潛力。這其中帶來的市場需求或許會成為工業發展的新機遇。

新型城鎮化或可從兩方面擴大內需，消化部分過剩產能。一方面，新型城鎮化需要加大中小城市（鎮）與農村基礎設施建設，以推進基本公共服務均等化與城鄉一體化。這包括道路建設、教育與醫療基礎設施建設、飲水工程建設、電網與通信網絡建設、環境保護基礎設施建設、農田水利建設等方面，這些可以拉動部分投資需求，消化鋼鐵、有色金屬、水泥等行業的過剩產能。

另一方面，新型城鎮化更注重產城互動，注重推進農業轉移人口的市民化，

這將有力拉動國內消費需求的增長，包括拉動家電、汽車等消費產品的消費需求。此外，對于住宅的需求還會拉動房地產開發投資，進而增加鋼鐵、有色金屬、水泥行業的市場需求，消化相關行業部分過剩產能。

應在政策取向上從“干預微觀經濟和限制競爭”轉向“放松管制與維護公平競爭”。

短期措施不能用力過猛

而在短期政策方面，不宜采用直接干預微觀經濟、管制經濟的方式實現人為的“供需平衡”，而應以避免嚴重產能過剩行業整體陷入生存危機與避免系統性金融風險為主要目標。

所以，首先我們需要適度地拉動需求，以緩解嚴重產能過剩帶來的劇烈沖擊。在優化投資結構的基礎上，保持基礎設施建設的適度增長，并通過結構性減稅，刺激消費需求，減輕企業負擔。

需要重點指出的是，政策力度不易過大。否則，有可能導致市場內生的產能調整與結構升級壓力散失，政策退出后甚至還會進一步加深產能過剩的嚴重程度。

另外，還應考慮調整拉動需求政策的投入方向，重點加大農村與小城鎮基礎設施建設投入。應加大鄉村公路（道路）、鄉村教育與醫療、鄉村電網與通信網絡、鄉村飲水工程、鄉村環境保護等方面的基礎設施建設投入。這既可以緩解鋼鐵、水泥等行業的產能過剩，又可以推進基本公共服務的均等化。

在產能過剩的行業中，新能源行業是較為引人矚目的行業。在我國，“廠商補貼”是導致部分新能源產業嚴重產能過剩的主要原因。因此，需要由“廠商補貼”向“消費者補貼”轉變，并積極推進智能電網和分布式電網的建設。從補貼生產者轉為補貼消費者，并以此刺激太陽能發電、風電等新能源的消費需求，才能使新能源產業獲得更健康的發展。

而智能電網與分布式電網的建設既可以拉動投資需求，又可以破除新能源大規模應用的技術瓶頸。我們認為，這對于緩解太陽能光伏、風電設備行業的產能過剩具有積極作用。

但是，即便某些行業產能已經出現過剩，也不能在短期內強制其退出生產。強制過剩產能退出，往往會影響到當地社會與經濟的穩定。此時，應由“強制性退出”向“援助性退出”轉變。應當加大失業人員救助與社會保障力度，提供再就業培訓，對于落后地區還可以提供特別的稅收優惠政策，支持這些地區發展經濟，幫助這些地區過剩產能的順利退出。

最后，還應由“規模標準”向“環境”、“安全”標準轉變。現行政策及政策實施中，仍將規模作為判別落后產能的重要標準，這既不合理，又可能加重產能過剩的嚴重程度。應轉為以生態與環境保護、產品與生產安全作為主要標準，并堅決淘汰不符合標準的落后產能。

面對產能過剩，國外怎么做？

引導技術創新，淘汰落后產能：針對21世紀初傳統產業產能過剩問題，美國經濟重心轉向第三產業，同時工業經濟向信息經濟轉型，并引領了全球信息化革命。

擴大內需，消化部分產能：20世紀50年代，日本在產能過剩危機中實施了《國民收入倍增計劃》。1961—1970年日本國民生產總值年均增長率達到10%，勞動報酬的年均增長率超過10%，形成了將近一億人口的中產階層。

市場調節機制為主，政府干預為輔：歐洲鋼鐵行業在面臨產能過剩問題時，更多的是采用減產減員等市場行為來提振價格。

加快海外產業轉移：日本由于本國經濟發展動力不足而不斷將國內產業轉移，以釋放過剩產能。上世紀80年代前期，日本制造業的海外生產比率僅為3%左右，20世紀90年代初提高到8%左右，而2002年達到17.1%。

根治之道：完善市場機制

個人認為，治理產能過剩的關鍵在于通過推進經濟體制改革，健全和完善市場制度，完善配套政策消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批過剩產能，矯正導致系統性產能過剩的體制缺陷，從而充分發揮市場利用分散信息、協調供需平衡、淘汰落后企業和產能、促進產業轉型升級等方面的高效率性。具體而言，從根本上治理產能過剩應該從以下幾個方面著手：

調整財稅體制。特別是理順中央與地方之間的利益分配機制，進一步建立健全完整的、各級政府財力與事權相匹配的財稅體制，改革以考核GDP增長為重點的官員晉升體制，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機，推動地方財政透明化與民主化改革，避免地方政府為企業投資提供財政補貼。

值得高興的是，中央已經明確提出不再“唯GDP論英雄”，這種轉變方式對于減緩地方政府對企業的干預有重要意義。

加快要素市場改革。十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中發揮決定性作用。在化解產能過剩方面，我們認為，一是要推進土地制度改革，明晰土地產權，深化土地市場的改革，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零地價供地為企業提供補貼的行為。二是要推進水資源、礦產資源、能源價格形成機制的市場化改革，使價格能充分反映稀缺程度與社會成本，避免地方政府人為壓低資源價格吸引投資或補貼本地企業。

加快金融體制改革。硬化銀行預算約束、理順地方政府與銀行的關系，弱化國有商業銀行作為國有企業預算軟約束支持主體的角色，通過市場手段提高企業投資中自有資金的比例，降低企業投資行為中的風險外部化問題。繼續完善商業銀行方面的經濟體制改革，逐步實現利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關系，使投資者在信貸過程中承擔真實的資金成本與風險成本。

改革現有的環境保護體制。保障環境保護相關法規的嚴格執行，防止地方政府犧牲環境競爭資本流入。盡快建立全國性的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業企業污染排放在線監測網絡和遙感監測網絡，強化嚴重產能過剩行業的環境監管。同時，制定實施長期穩定和嚴格的環境政策，與治理產能過剩等產業政策目標相對獨立，不能因為產能不過剩就不實施嚴格的環境保護政策。

完善企業破產制度，健全市場退出機制。一是要強化破產程序的司法屬性，避免地方政府對企業破產程序的直接介入；二是加快培育破產管理人隊伍，完善破產管理人相關規定，由中介組織、中介人任管理人，實行競爭性選任管理人，強化管理人的專業技能；三是強化出資人的破產清算責任，當市場主體出現破產原因時，出資人在法定期限內負有破產清算義務。

消除不當激勵

我國產業政策曾有干預市場與限制競爭的特征，是具有“扶大限小”特征的政策模式，其挑選特定產業與特定企業給予種種優惠（補貼）政策的做法，扭曲了企業競爭行為，導致企業具有進行過度產能投資和規模擴張的傾向。我國正逐漸放棄這種產業政策模式，應在政策取向上從“干預微觀經濟和限制競爭”轉向“放松管制與維護公平競爭”。特別是建設公平競爭的市場環境，因為這是市場優勝劣汰機制、協調供需平衡化解過剩產能機制、鼓勵企業創新與促進產業轉型升級機制充分發揮作用的基礎。

在放松管制這一問題上，我國應從產業層面放松，并逐漸取消對微觀經濟的廣泛干預和管制，擴大經濟主體的自由度——尤其是進入、退出市場和自主投資的自由度，讓不同所有制、不同規模的企業具有公平進入市場的權利。

但放松管制并不意味著完全撒手不管，支持仍然是必不可少的。不過，產業政策的側重點應從通過行政管制提高集中度與打造大規模企業，轉為對企業研發與創新行為、對提升勞動者技能與職業培訓的普遍支持。

不過，將眼光完全集中在生產者上也是不妥的。產業政策應由“生產者優先”（即優先考慮生產者利益、支持生產者） 轉為維護消費者權益，通過切實維護消費者權益與“顧客驅動機制”，推動產品質量、產品功能與產品附加值的提升，從而促進市場的健康發展。

善后工作不能錯

實施援助退出和輔助調整升級政策是必不可少的，但不宜以資方為援助對象，也不宜以獎勵退出為重點。為企業不當投資買單的政策模式，只會鼓勵企業的不當投資。

援助退出與輔助調整政策的重點在于減少過剩產能調整所帶來的社會成本，以及通過提高勞動者技能與支持研發創新，促進嚴重產能過剩行業競爭力提升與結構轉型。第一，是援助勞動力轉移與人力資源的再開發，要對過剩產能調整中的失業者進行救助，并對失業人員和調整轉產人員進行職業培訓，使其能較為順利地在其他行業再就業。鼓勵對繼續從事本行業的勞動者進行技能培訓與職業教育，這既有利于提升勞動生產率，緩解甚至抵消勞動力成本上升帶來的過剩產能調整壓力，又能為這些行業的調整升級提供必要的高技能勞動力。

另外，還需要資助技術創新與管理創新。鼓勵嚴重產能過剩行業的企業組成技術創新或管理創新聯盟，并對其研發和管理創新活動進行資助。同時，對社會資金從事產能過剩行業企業重組和技術創新提供稅收優惠。從新產品開發、技術流程創新與管理創新方面著手，輔助企業從價值鏈低端環節向高端環節拓展，并在高端環節形成新的產能，促使企業低端環節過剩產能的退出，增強企業在國際市場上的競爭能力。