對交通技術監控違法行為告知制度的思考

王 挺

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

對交通技術監控違法行為告知制度的思考

王 挺

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

由于交通技術監控違法行為的告知制度存在著漏洞，引發了一些比較突出的問題，給具體參與交通活動的當事人造成了誤解，甚至對其合法權利造成侵害。因此，我們應進一步完善相關法律制度，在宏觀上平衡法律規范之間的適應性和統一性，豐富告知后進行處罰的種類和方式。

技術監控；交通管理；駕駛人；處罰告知

近年來，隨著國家經濟建設大步邁進，道路交通建設不斷擴張，城市中人們的出行量頻繁而密集，對機動車輛的需求和依賴不斷加強（見圖1，相關數據來源于“上海年鑒”），但由于交通參與者整體法律意識不強、交通管理的警力資源有限、文明規范行車的風氣尚未完全形成，造成道路交通壓力增大、安全事故頻發等現實問題。對道路交通狀況采用實時的技術監控，作為“科技強警”的一個重要方面，創新交通管理手段，在規范交通參與者行為、預防交通事故發生、保障道路通暢等方面發揮著積極作用。

圖1

但在多年來的執法實踐中，由于對交通技術監控違法行為的告知制度存在著一些漏洞、盲點，不斷引發一些比較突出的問題和典型案例，給具體參與交通活動的當事人造成了誤解，甚至對其合法權利造成侵害。

一、交通技術監控違法行為告知過程中存在的問題

（一）以罰代教，有悖于《行政處罰法》的基本原則

我國《行政處罰法》的基本原則之一是處罰與教育相結合原則。目前，具體的交通參與人比較普遍的反映是，交通管理部門對交通技術監控違法行為的處罰比較單一，且處罰程度過重。湖南省公安廳交警總隊2009年3月17日舉行交通技術監控設備行政決策聽證會，要求對駕駛員違法依據程度進行處罰，或者用教育方式代替處罰。有代表指出，“所有違法行為以一刀切形式實行頂額處罰，這扭曲了立法本意，設置電子眼本身并不是創收的途徑。”①胡立強、文輝、陽錫葉，《“電子眼”如何設置先聽證》，人民公安報·交通安全周刊，2009年3月31日第3版。在實際告知當事人的處罰意見中，一般按照處罰幅度上限進行罰款，一定程度上體現了法定性、公平性，但嚴格執法被“頂格罰款”所替代，忽視了具體個案中個人產生違法行為的原由及特殊狀況等，難以得到當事人的理解。

交通技術監控違法行為中從發現到告知、處理，在執法管理過程上是人機分離的，先由監控設備發現并記錄違法行為，再由交通管理部門違章受理窗口的警察進行依法處理，缺乏第一時間與交通參與人的溝通交流，了解其違法原因和理由。實質上，受理窗口警察的處理依據是《道路交通安全違法行為處理告知單》（以下簡稱為《告知單》）內容和監控記錄違法行為的照片，其不知道也不掌握當時駕駛人實施交通違法行為的過程和情形，作為執法者既無法判斷酌情處罰的情節，也無權降低處罰幅度。如其聽取駕駛人一面之詞的辯解即作為法定情節，進行酌情處罰，可能會產生處罰的恣意，引發更多的不公平。

（二）告而遲知，侵害了當事人的部分權益

北京某些媒體曾經針對司機對交通違法行為的知悉方法做過一個小調查：登錄北京市交管局網站查詢的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大隊辦公大廳觸摸屏查詢的占3%；定制手機告知短信的占2%；打聲訊電話查詢的占2%。就是說32%的司機不知道北京市交管局是不會及時、主動通知違章司機的，只有等司機年檢的時候才能收到通知①王乃彬，《非現場執法是否有悖于法律》，法制日報，2006年9月2日第3版。（見圖2）。由此可見，當事人獲悉駕駛機動車產生違法行為的時間必定是滯后的。

圖2

交通管理部門向機動車輛所有人或管理人寄發《告知單》到當事人獲悉的時間，受到了各種告知方式工作效率、實際駕駛車輛的當事人難以聯絡等情況的制約，不同程度地會延遲告知到當事人。2011年2月至2011年8月間，上海人王某某在上海市駕車過程中被交通技術監控記錄違法行為99次，罰款共計19800元。為此，王某某以交警部門未能及時糾正其違法行為，未能向其郵寄送達違法行為處理通知書等為由，先后向上海市公安局提起行政復議、徐匯區人民法院提起訴訟。②上海市徐匯區人民法院行政判決書.（2013）徐行初字第23號—第121號。在當事人看來，其知情權得不到充分保障，行使參與權也僅停留在配合接受處理的環節上，行使申辯權則要考慮自己如何舉證自己存在特殊情形，為了免受金額并不巨大的處罰，花費大量的時間、精力來找人證、物證，投入成本遠大于處罰金額。

（三）告而不知，責任和義務界定不明

交通管理部門雖然能夠讓大多數當事人獲悉自己的違法行為并加以處理，但仍有一部分情況是無法準確告知到實際駕駛機動車輛的當事人。主要有：（1）單位公共使用的機動車輛，經常輪換駕駛員駕駛的，因機動車輛使用管理記錄不規范，而無法確定實際駕駛人；（2）機動車輛所有人出借車輛給其他人使用的，無法告知實際駕駛人；（3）車輛所有人或管理人登記信息不詳，或者信息變動后未及時更新的，導致無法告知到所有人；（4）使用套牌的機動車輛或者“克隆”機動車等違法行為的，導致錯誤告知合法的機動車輛所有人。2005年9月，在南京市經營餐館的高某某被告知其名下的長安小客車尚未處理的交通違法行為達108起，罰款金額超過2萬元。高先生說，自己不是很懂其中的門道，否則的話肯定會跟司機簽下協議，如因違法遭到處罰則從司機薪水中扣除，這是自己的疏忽。不過他同時也認為，如果交管部門能夠及時把違法記錄通知車主，那么他肯定很早就意識到這個問題了，也就可以避免如今這一大筆罰款。③《南京再現“杜寶良事件” 兩年違法108次車主方知》，2005年9月15日，http://news.sina.com.cn/ o/2005-09-15/14406953303s.shtml。

如此，是否意味著交通管理部門對告知不到的情況就不承擔責任了呢？情況并不完全如此。所謂權責統一、權責對等，要求交通管理部門在依法行使權力的同時，承擔對等的責任。在杜寶良等典型案例發生后，國內的一些學者對交通管理部門指出了管理上的職責和義務，北京大學公法研究中心主任姜明安在接受媒體采訪時說，從現行的法律法規來看，司機在同一位置違法105次，按照規定就應該接受105次的處罰。但從法理上來說，司機能夠違法105次，而且還是在同一位置，這也暴露出交管部門的管理需要完善。①王乃彬，《非現場執法是否有悖于法律》，法制日報，2006年9月2日第3版。

（四）知而“頂包”，催生了違法犯罪新情況

2013年1月1日起施行《機動車駕駛證申領和使用規定》后，通過采取累計記分的辦法，對駕駛人駕駛資格進行了嚴格管理，在交通技術監控的告知并處理過程中，產生了其他駕駛人頂替實際駕駛車輛的當事人處理違法行為的新問題、新情況。當事人收到《告知單》后，一旦臨界記分周期的滿分12分，自然想到了找他人代為接受處理，也就是所謂的“頂包”處理，而且形成了一定的經濟利益鏈，目前在交通違章受理窗口附近，靠買賣“記分”為生的“黃牛”、掮客們擁有一定數量的“供需市場”。2013年4月，上海市公安局寶山分局治安支隊根據線索當場查獲涉嫌倒賣駕駛證記分的陳某某、趙某及凌某，繳獲陳某某所持有的賬單1本、違法所得人民幣200元。陳某某以營利為目的租門面房開設交通違法咨詢點，辦理駕駛證代扣分等業務。駕駛員劉某因交通違法被扣12分至陳某某的咨詢點，陳某某與趙某談妥以3000元的價格，由趙某安排凌某前往交通警察總隊機動支隊（電子警察）交通違法處理點，接受了罰款人民幣300元扣12分的處罰，趙某承諾支付凌某報酬人民幣2700元。當日，寶山分局對陳某某、趙某、凌某因提供虛假證言行為各處行政拘留10日并處罰款200元。如此，“頂包”處理交通違法行為的產生，使交通技術監控執法的法律效果嚴重惡化，在具體個案上已背離了交通管理執法的真正目的，反而誘發了公眾知法犯法、逃避處理的心理，并產生了一種新的違法犯罪情況。

二、交通技術監控違法行為執法告知的立法狀況

國內對道路交通安全管理和執法在法律上也予以了充分保障，相關部門對交通技術監控違法行為的告知制度也給予了法律支撐。

（一）實體法方面

2009年8月施行的《行政處罰法》要求，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。從而確立了告知制度是行政處罰整個過程中的必要環節，保障了告知的法律地位。《道路交通安全法》規定了公安機關交通管理部門根據交通技術監控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛人的，可以依照本法的規定依法予以處罰。《道路交通安全法實施條例》則在交通管理部門對交通違法行為給予行政處罰的基礎上，實行了道路交通安全違法行為累積記分的措施。上述規定均明確了交通管理部門對交通技術監控設備記錄交通違法行為，依法享有并可以行使行政處罰權，并豐富了處罰種類。

另外，為了貫徹實施《道路交通安全法》等法律，公安部先后施行了《機動車登記規定》、《機動車駕駛證申領和使用規定》等相關規定，依法加強了機動車輛、駕駛人、駕駛證的管理，豐富了對車、人、證的信息管理手段，對交通技術監控違法行為的告知制度的有效實施，提供了必要的信息支撐。

（二）程序法方面

2009年4月公安部頒布的《道路交通安全違法行為處理程序規定》，不但明確了交通管理部門對交通技術監控違法行為的管轄權，并對交通技術監控違法行為從采集記錄、比照核對到告知處罰，作了比較規范的設定。2013年1月公安部頒布的《公安機關辦理行政案件程序規定》，對法律文書的送達也作了明確的規定。上述兩部規定，在交通技術監控違法行為的執法告知程序上作了比較完善的銜接，對依法處罰交通技術監控違法行為提供了法律程序上的保障。程序法是為了執行，而法律的生命在于執行，從實用的觀點來看，程序法的重要性超過實體法。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能產生良好的效果；一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。①王名揚，《美國行政法》，北京：中國法制出版社，2005年版，P41。在具體實踐中，交通管理部門也規范了執法方式和流程，解決了很多法律問題，體現了交通管理執法的程序性正義，已經被大多數駕駛人所接受，較好地達到交通執法管理的目的。

三、完善交通技術監控違法行為告知制度的必要性

公安部副部長黃明對當前公安機關存在執法不嚴、執法不公、執法不規范等問題明確指出，必須按照實體公正與程序公正并重、以程序公正保障實體公正的要求，主動用程序規則保障執法權力在制度約束下規范運行，并具體落實到執法的每個環節、辦理的每起案件中。②黃明，《用科學的執法制度構建和諧警民關系》，求是，2009年第6期。從相關典型案例中，我們也可以發現，在對交通技術監控違法行為進行執法管理過程中，對當事人依法開展告知的重要性，如果交通管理部門依法主動按程序履行其告知義務，當事人會更容易接受交通管理部門的執法管理行為，避免抵觸情緒，減少行政復議和訴訟。如果交通管理部門依法對交通違法行為開展處理，但在程序上由于不履行、不完全履行依法告知義務，或者履行過程中存在瑕疵，則極易導致交通參與人對交通管理執法的不理解、不滿意，甚至產生矛盾。因此，實體正義是正義的起點也是歸宿，程序正義是正義的過程也是保證。③林世雄，《行政程序價值研究》，廣西政法管理干部學院學報，2005年第6期。

筆者認為，研究完善交通技術監控違法行為的告知制度是刻不容緩的，主要體現為：首先作為行政主體的交通管理部門，依法告知的過程是對交通管理部門所掌握的違法信息，與具體參與交通活動的當事人之間信息資源的分享，有利于促進行政管理信息的透明、公開，并引入民主參與、群眾監督等機制，促進完善交通管理部門依法執法，提升執法管理信息公開、公平、共享。其次，從作為行政活動參與者的交通違法當事人來看，可以在被告知的過程中獲悉個人交通違法行為事實的同時，了解到交管部門整個交通技術監控執法的實施流程，感受到交通執法管理的正義性，接受正當程序下的處罰，同時個人從中發現問題或者缺陷，行使參與權、申辯權和監督權等，與交通管理部門進行主動的溝通，維護自身參與交通活動的合法權益。告知制度為交通管理部門與交通活動參與人之間構建了雙向溝通的渠道和平臺，有利于提高交通執法管理的效率，有利于促進駕駛人養成良好的行車習慣，減少交通活動所產生的負面影響。

四、進一步完善告知制度的對策和建議

在十二屆全國人大會議上，張德江指出，要緊緊圍繞完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，全面落實依法治國基本方略，加快推進法治中國建設，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。④《把改革創新貫穿于經濟社會發展各個領域各個環節——傾聽人民呼聲，依靠人民推動改革》，解放日報，2014年3月14日第1版。作為國家行政機關，交通管理部門負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責，要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。在肯定當前交通管理所產生的效果和成績的同時，也要看到在交通管理的技術監控違法行為告知制度方面，還存在不健全、不完善的情況，一些關系到群眾切身利益的執法管理問題時有發生。對此，應加以重視并予以進一步完善。

（一）進一步健全相關法律制度，宏觀上平衡法律規范之間的適應性和統一性

經過長期以來道路交通安全管理的政策理論研究和執法工作實踐的探索，已經形成了比較完善的法律框架。但在交通技術監控違法行為的告知對象，也就是到底對誰執法、處罰誰、誰來接受處罰的問題上，還存在法與法之間不相適應、不統一的情況。主要表現在：《道路交通安全法》針對交通技術監控違法行為的處罰對象指向的是“可以對違法的機動車所有人或者管理人”，其次才是對能夠確定實施了違法行為的駕駛人；《道路交通安全法實施條例》中強調的是“對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為”的處理；《道路交通安全違法行為處理程序規定》第五十條中指明“當事人應當及時到公安機關交通管理部門接受處理”；《機動車駕駛證申領和使用規定》則明確“對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為，處罰與記分同時執行”。上述四部法律、條例、規章之間的不平衡，一定程度上導致了告知與處理之間程序關系的斷裂，也是對交通技術監控違法行為執法上存在處罰與教育分離的重要因素。相對于行政客體而言，被處理的人未必是需要教育的人，受到教育的人不一定接受了處理。

完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，求是，2013年第22期。如此，應從法律層面，就交通技術監控違法行為告知程序上進一步完善，對這些相關法律規范進行邏輯關系研究，并對相關條款的表述內容加以規范，讓所要告知的交通技術監控違法行為的當事人更明確，執法程序更為透明，體現交通執法管理的公正、公平、平等的原則。

（二）豐富和完善告知后進行處罰的種類和方式

交通管理部門可以通過告知程序區分不同違法行為、違法行為情節輕重，依法酌情予以處罰。筆者建議，從違法行為情節來看，應結合違法次數、記分周期、違法處罰誠信度等要素進行更為具體、細化的管理。

1. 應當區分初犯、多次犯的情況。針對初次違法的駕駛人，應當以警告教育為主，但應將警告教育情況作為歷史記錄錄入駕駛人交通違法信息系統，二次違法的可以考慮中等（50%）處罰幅度進行處理，三次以上違法的應當從重處罰。

2. 每位駕駛人駕駛證均有12個月的記分周期，可分為記分周期內未被記分、記分未滿、記分超分等三種情形，加以分類管理。

3. 駕駛人自被告知獲悉違法行為到處理完畢的過程，一定程度上能夠體現駕駛人駕駛機動車遵紀守法、依法配合處理的文明程度，結合違法處理及時性、待處理違法行為積累數量、個案中申辯權行使、是否存在頂替處理等情況，可以建立交通違法行為處理誠信度信息系統，進一步增強對駕駛人的教育和管理。

（三）進一步完善和豐富告知的內容和方式

《告知單》內容應更為直觀、完整，以充分保障當事人知情權。可將當時監控設備記錄用以證明機動車違法行為的圖像，打印添加到《告知單》中，具體圖像的張數按照不同違法行為情形確定。針對違法行為所適用的法律條款、處罰幅度以及駕駛證記分等信息，交通管理部門在告知內容中增加當事人一個記分周期內剩余分值的情況。現行《告知單》未對駕駛人對違法事實存有異議的處理加以明確，應增加駕駛人如有異議的情形的處理方法和流程，指導其如何保障個人合法權益。

另外，在告知方式上，可以進一步提高交通技術監控違法行為告知的工作效率，加大交通技術監控圖像攝錄、傳輸等方面硬件建設，進一步提高機動車輛登記系統、交通違法信息系統和交通事故信息系統等信息系統相互間關聯比對效率，縮短監測、采集、比對、審核、錄入的時間，盡可能快地對外提供違法行為信息查詢、郵政寄發《告知單》等，盡快履行告知義務。

（四）進一步健全對機動車輛、機動車駕駛人的管理

當前，交通技術監控違法行為中涉及執法告知的對象主要是實際駕駛人、機動車輛所有人和管理人，為進一步提高執法告知的準確率，交通管理部門應進一步加強相關管理。主要是加強源頭管理。將當事人購買機動車、學習駕駛技術等作為參與交通活動的起始階段，實行嚴格準入，即在培養提升當事人交通法律法規知識和駕駛技能的同時，重點強調當事人產生違法行為的后果及處理等方面的教育，普及當事人法律權益自我保護意識，強調當事人在機動車輛信息、駕駛人信息中填寫常用聯系方法、實際居住地址等信息。同時，可視情增設緊急聯系人的相關信息。

另外，進一步完善過程管理。交通管理部門應在涉及駕駛人、機動車輛各個執法管理環節中，加強對人、車等相關信息的采集、更新。在處理交通違法行為過程中，受理窗口民警如遇有駕駛人（與機動車輛所有人不為同一人）處理違法行為的，應要求處理違法行為駕駛人持有機動車輛所有人證明在某時段該駕駛人駕駛其車輛的書面證明，以完善兩者之間關聯度。在機動車輛、駕駛員年審等過程中，應仔細核對駕駛人、機動車輛所有人和管理人的基本信息及通訊聯絡方式等。此外，與保險行業協會建立信息共享機制，在當事人為機動車輛購買保險的過程中，核對當事人的通訊信息等。

[1]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005.

[2]黃明.用科學的執法制度構建和諧警民關系[J].求是，2009，（6）.

[3]林世雄.行政程序價值研究[J].廣西政法管理干部學院學報，2005，（6）.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013，（22）.

Study on the Traff c Informing System of Illegal Activities by Monitor Routine

Wang Ting
(Political Departmet of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200042, China)

With the quick development of traff c monitor routine, more and more illegal activities of drivers have been taken to record. There are some loopholes in traff c informing system of illegal activities by monitor routine and it has triggered a satchel of questions. Hence, we should perfect legal system and amplify necessary rules and regulations. At the same time, we should provide the enriched kinds and methods of disposition notice.

Monitor Routine; Traff c Control; Driver; Disposition Notice

D631.5

A

1008-5750(2014)03-0021-(06)

10.3969/j.issn.1008-5750.2014.03.005

2014-04-28 責任編輯：孫樹峰

王挺（1977- ），男，上海市公安局政治部組織干部處機關干部科副科長。