加拿大G8與G20峰會安保工作中的指揮與管理體系

李翊政，顏國偉 編譯

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200011；上海公安高等專科學校， 上海 200137）

加拿大G8與G20峰會安保工作中的指揮與管理體系

李翊政，顏國偉 編譯

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200011；上海公安高等專科學校， 上海 200137）

為確保G8與G20的安全召開，加拿大皇家騎警設立了峰會綜合安保部，組建了一支橫跨多個警察部門的安保力量。指揮管理是峰會綜合安保部建設的核心，加拿大警方從初期籌備到決策機制建設，始終將協調、技術等因素放在重要位置，成功地建立起一套高效的指揮管理體系。

峰會；安保；指揮；體系

2010年G8與G20峰會是加拿大承辦的迄今為止規模最大的國際性會議。其安保工作規模以及復雜性超過以往所有的峰會以及大型活動。作為一項全球性的重要活動，G8與G20峰會受到加拿大乃至全球公眾與媒體的關注。從保護一般公眾到確保峰會國家首腦的安全，各種相關標準、要求是非常嚴格的。因此，為確保峰會圓滿成功，加拿大皇家騎警牽頭組建了一支包括蒙特利爾州警方、多倫多市警方、皮爾郡警方以及加拿大軍方等多方參與的，超過20000人的安保隊伍。這是加拿大大型安保工作的一種嶄新嘗試，在調集、指揮、協調過程遇到了多種挑戰，同時也獲得了許多成功經驗。

本文就峰會綜合安保中，加拿大多個警察部門間完成指揮與管理機制的搭建，成功整合成一支安保力量并完成G8及G20峰會安保任務的過程、做法及經驗作一介紹。

一、G8與G20峰會安保組織機構—綜合安保部

綜合安保部（Integrated Security Unit）是由加拿大皇家騎警為G8與G20峰會安保工作所建立的安保工作機構。加拿大皇家騎警是加拿大國家警察，相當于美國聯邦調查局層級的警察機構。作為一個具有聯邦層面執法權力的部門，憲法授予加拿大皇家騎警司法層面最高級別的法律管轄權，同時也要求加拿大皇家騎警要主導國家層面的安保工作。

為應對2010年舉行的G8與G20峰會，加拿大皇家騎警下屬的行動部專職負責安保工作，并籌劃組建了綜合安保部。綜合安保部從2009年2月1日開始運作，至2010年12月底結束。

整個綜合安保部由國家、州、郡、市等多個層級的警察部門及軍方參與，其中來自加拿大皇家騎警的人員約5000名，來自加拿大軍方的人員約3000名，來自多倫多市警察局的人員6200名，來自蒙特利爾警方的人員3000名。綜合安保部的工作宗旨是確保峰會期間一般公眾與國家首腦的安全。其工作內容包括：制定峰會安保標準、制定行動計劃、確定行動理念、協調各相關部門、謀求情報支持、建立信息聯絡與開展保衛人員培訓等多個方面。

峰會綜合安保部共分為六個相關部門，即指揮管理部、行動（參謀）部、保障及后勤部、運營部、情報部、公共事務及關系部。指揮管理部負責峰會期間所有安保工作的指揮體系搭建與管理，設有綜合指揮中心，具體負責峰會期間指揮協調工作。行動（參謀）部負責籌劃整體的安保方案，設定具體的崗位，并在峰會期間協調各相關作戰單位按照方案部署執行安保工作任務。后勤保障部主要有兩方面職能：一個是運輸保障，確保峰會期間安保力量的順利調動及部署；另一個是各種物資、就餐、設施等后勤保障，支持整個安保工作團隊的運轉平穩有序。運營部主要負責資金管理，負責峰會期間的經費使用開支管理，此外，風險管理以及人力資源管理也是運營部的重要職能。情報部主要負責峰會期間的情報收集、交換、分析以及管理。公共事務及關系部主要負責應對媒體及處理公眾關系，負責峰會各類安保信息的對外發布。

二、指揮與管理體系建設的背景

指揮與管理（Command and Control）體系的建設，無論從技術上還是從程序上來說，都是任何大型安保活動的工作重點。就加拿大G8與G20峰會安保工作來看，在多部門參與的行動環境下，合適的框架、草案、程序以及授權許可都是安保工作的重要基礎，同樣也是影響峰會安保成功與否的重要因素。

由于加拿大的國家體制與美國類似，均屬于聯邦制，因此，各州、縣、郡以及市均在各自獨立的財政體系下，成立了相應的警察力量，而加拿大國家層面的警察機構即是加拿大皇家騎警。由于州、縣、郡、市各層面都有相應的法律，在具體運行上存在一定的差別，因此，加拿大的警察體制與我國公安部的領導體制存在較大的差異，在面臨特大型活動安保工作任務時，往往涉及多個層面警察部門的協同參與。此次G8與G20峰會便是由加拿大皇家騎警作為牽頭者來實施安保工作的，因此，指揮與管理體系建設就顯得格外重要。綜合安保部在成立之初的基本工作目標就是使參與的所有部門，明白各自在行動理念上的差距，以期在早期階段增強各方在執法上、行動上的互信并促使各方互相尊重。

三、指揮與管理體系初期建設的重點

加拿大G8與G20峰會綜合安保部將指揮與管理體系建設作為安保工作中最為重要的一個環節，在體系建設的初期主要注重四個方面：

1. 峰會行動區劃

峰會安保是植根于活動的發生地以及其周邊地理環境的一種警務活動。因此，綜合安保部在峰會行動區劃工作中有三個方面的考慮：首先是確定主任務區與各支援區的地點；其次是各方面在覆蓋行動區域上的人力、信息以及技術三方面所能達到的水平；此外還有各個參戰部門是否具備執行任務的能力。

在實踐中，綜合安保部在確定峰會安保活動區域伊始，就召開了一個高級別的準備會議。由于這兩項大型安保活動橫跨多倫多市、蒙特利爾市等多個區域，安保活動需要經過周密的部署與演練，才能確保其運作的效率。所以，所有參戰部門以及高級IT技術官員都參與到這項會議中，會議中的議題不僅僅集中于峰會活動的場所，還包括所有可能涉及到支援整個峰會運作的地區部門。例如，由于G8與G20峰會所涉及的地區不同，涉及多個部門以及執法單位，如何處理好州、縣之間的法律差異問題以及配置好裝備與警力等都是綜合安保部搭建指揮與管控體系中的難點。在實踐中，綜合安保部將峰會涉及的任務區域統一視作一個特殊區域，在國家授權的框架下，通過各種計劃、流程統一協調處理上述問題，較好地解決了分歧。

2. 通訊能力保障

在峰會相關地區內，各方的通訊暢通是峰會安保指揮體系運作的基礎。對G8峰會以及G20峰會來說，加拿大皇家騎警與多倫多市警察局、加拿大軍方等部門之前都擁有各自基于電臺以及技術網絡的執法通信體系，所以，搞清各部門的執法范圍及信息網絡覆蓋面上的情況，有助于建立合適的框架來確保協同能力。綜合安保部在實踐中，建立了一個專門的小組，負責落實給所有參加的部門安裝統一的信息系統與軟件。

3. 內部協同集成

協同行動能力是多部門參與情況下，峰會安保中的重要方面。在現場互相聯絡，采用何種等級的行動都依賴于協同行動能力建設的程度。在初期的準備會議中，通訊、裝備、行動草案以及工作流程都是綜合安保部關注的重點。在峰會安保實踐中，綜合安保部對這些問題都在早期高層會議上多次進行討論。越早進行討論，越早達成共識，越有助于推動后續工作程序以及草案的制定。

此外，在G8與G20峰會安保中，綜合安保部為加強內部協同與向心力，在峰會籌備階段就讓所有參與綜合安保部的人員在一起工作，并穿著合適的便服，而不是在原部門工作的制服。這看上去是一個簡單的決定，卻有效地營造了一種協同合作的工作氛圍。制服則是在正式訓練或者執行任務時穿著，從而確保在指揮管理環節中，能讓所有執行人員知道誰是關鍵角色。該項舉措作為一項最佳實踐，寫入了綜合安保部的行動結束報告中。

4. 安保通行級別

在峰會安保中，加拿大皇家騎警在早期就對所有出入綜合指揮中心現場工作的人員設定了一套相應的聯邦安保通行等級。在該等級中，綜合安保部對加拿大軍方維持相應的聯邦安保通行等級，對省級、市級以及其他層面的警方則根據實際需要使其享有聯邦安保通行等級。而對其他非峰會安保部門的人員，綜合安保部則按照時間、具體工作目的予以核發相應等級的安保通行證件。此外，綜合安保部設立了一個專門小組用來確定所有參與峰會的重要人士來訪時的通行級別。

四、指揮與管理體系的運行機制建設

在初步搭建起指揮與管理體系后，綜合安保部在以下幾個方面進一步建設其運行機制：

1. 綜合指揮中心運營

綜合指揮中心是一個24小時運作的由多部門參與、具有多方面功能的指揮中心。綜合指揮中心由綜合安保部按照任務需要，設置相應的工作席位，并安排各條線安保人員開展工作。此外，為維持指揮中心的運作以及確保班次輪轉，綜合安保部另外設置專人專部負責規章以及輪班制度的制定與管理，而不是由指揮中心內部的工作人員來做出決定，從而使內部工作人員能夠專心投入到既定工作任務中去。

2. 決策矩陣

在安保工作伊始，指揮與管控體系的作用就是在不同的指揮層級下將各種權限等級予以銜接，確保在具體的行動環境中，都有清晰的層級。而決策矩陣就是一份內容簡潔的文件，劃定工作人員在安保區域內的權限。峰會期間，綜合安保部的指揮體系大致共分為四個層級：會場指揮、區域指揮、綜合指揮與執行指導委員會指揮。其中，各級指揮中心對峰會期間每個行動的權限都分成主管與知曉兩類。在早期的籌劃階段，由所有參與部門的高級官員制定、審核、批準的這一決策矩陣，涵蓋了整個峰會期間從籌劃到執行，從一線到保障，從內部溝通到外部聯絡共數十個具體項目，從而保證了在各個階段，都有一個明確的指揮與管理部門來負責。這也是綜合安保部在峰會安保工作中的一項最佳實踐，并還會在其今后的類似工作中繼續推行。

圖表1：綜合安保部的決策矩陣

3. 指揮系統的軟硬件對接

在多個部門參與的安保工作中，如何使各個部門使用的硬件設施系統與軟性規定實現對接，是非常重要的。例如，就加拿大軍方來說，工作條例中明確規定，禁止使用通用無線設備，只能使用軍方保密線路。此外，許多軍方機密文件并不能任由警方調閱。這就導致在準備工作階段出現了許多操作性難題。所以，綜合安保部認為在物理安防、網絡安全、無線通訊以及其他硬件設施使用方面應在峰會安保早期就盡早磨合。綜合安保部為此專門搭建一個內部通訊網絡，再通過網絡與聯邦政府的網絡對接，從而降低了信息安全問題發生的可能性。

而在人員方面，綜合安保部在六個部門內的所有指揮層級上都配備高級聯絡官這一角色。這個角色由該層級內有較高職位的人士兼任，具有溝通以及獲取現場重要信息的權限，可以保證在發生問題后的第一時間有人介入解決。

4. 成立執行指導委員會

執行指導委員會是由所有參與峰會安保的高層官員參與組建的一個工作委員會，這個委員會可以說是整個指揮系統的最高層，對各個環節提出意見、進行指導或者直接指揮，特別是對一些重特大突發性事件的處置進行反思并達成高層級上的共識，從而推動整個安保工作的開展。綜合安保部在成立伊始就成立了這樣一個由皇家騎警、軍方、多倫多市警方等部門長官組成的五人高層委員會。在組建之初，這僅是籌備議程中的一個機構，但是隨著各項工作的日漸展開，該機構逐漸成為一個常設的委員會，具有最高決策權，直到峰會結束。

5. 引入情境指揮模型

情境指揮模型（EMS Situational Board Module）是峰會安保中使用的一種以各種圖標標示信息的指揮系統。該模型在2010年曾應用于印度舉行的英聯邦運動會中。情境指揮模型就是以峰會安保工作中的地理區域為基礎，將所有預定的安保工作、可能發生的各類事件，通過各種顏色（分別反映從最高到最低四個層級）標注在工作區域的地理位置地圖上，從而形成一張極具動感與鮮明特色的“安保”模型。該模型在指揮中心系統內使用，并與信息系統聯網，使得所有指揮中心的工作人員均可以通過地圖清楚地了解到整個安保工作的進展情況，及時調動與部署相應的安保力量對一些突發性事件進行處置。該模型由指揮中心工作人員進行24小時的維護更新，確保信息的準確及時。

五、指揮與管理體系建設的經驗

指揮與管理體系建設在峰會綜合安保部這一安保模式中居于核心地位。由此可見，在籌備初期就重視指揮體系的建設是加拿大確保大型峰會成功舉行的一條重要經驗。

1. 高屋建瓴，重視協調機制搭建

在大型安保活動中，綜合安保部自始至終都由參與單位的高層主管組成的執行指導委員會進行領導，在各個指揮層級中重視聯絡官的設置，這些具有獨立溝通協調權限的聯絡官群體，從各個層面都確保了綜合安保部的有效運轉，使安保整體工作協調有序。

2. 無縫銜接，重視技術力量保障

現代社會警務工作的科技含量不斷增多，所以如何將各參戰部門的硬件設備接入，納入到一個綜合安保的框架下是開展安保工作的基礎。加拿大在峰會安保中，從基層實戰部門到指揮部門，都重視從電臺到信息技術整合的每一個環節，形成了一個多技術端口接入的工作網絡。科技在警務活動中發揮了重要作用，保證了峰會安保中指揮體系的高效運作。

Introduction of the Command and Control Mechanism Established for the Security Operations of G20 and G8 Summits

Li Yizheng, Yan Guowei
(Nanjing Rd Police Station of Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200011, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

To secure the G8 and G20 summit, Royal Canada Mounted Police created the “Integrated Security Unit”, a multiple police department of integrated security forces. Command and Control is the core of the organization development. Considering the cooperation and technology as priority, RCMP established an effective C2 system from the very beginning of the initial preparation and a decision-making mechanism for security operations.

Summit; Security Operation; Command; Mechanism

D631

A

1008-5750(2014)03-0093-(04)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.03.018

2014-04-27 責任編輯：何銀松

李翊政，男，上海市公安局黃浦分局南京東路派出所民警；顏國偉，男，上海公安高等專科學校基礎教研部副教授。