再議科研經費監管

話題嘉賓

傅道忠：廣東財經大學科研處處長、財政稅務學院教授，主要從事公共財政理論與政策研究

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

肖鵬：中央財經大學財政管理系主任，副教授，經濟學博士，研究領域為公共預算和政府會計

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近日，國務院印發《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（以下簡稱《意見》），對改進加強中央財政民口科研項目和資金管理作出全面部署。《意見》提出八個方面的主要措施，包括加強科研項目和資金配置的統籌協調，實行科研項目分類管理，改進科研項目管理流程，改進科研項目資金管理，加強科研項目和資金監管，建立健全信息公開、科技報告等基礎性制度，進一步調動科研人員積極性，強化項目承擔單位法人責任和有關部門的管理和服務責任。

此前，國務院已召開常務會議，明確提出建立科研信用“黑名單”制度，杜絕一題多報、重復資助等現象，消除行政化定項目、分資金的弊端，把資金用到刀刃上。教育部在其官方網站發布的年度工作要點明確，切實加強高校科研經費管理；嚴肅查處高校挪用、貪污科研經費的違紀違法案件。科技部部長萬鋼在國新辦新聞發布會上，對科研經費“惡性問題”連說兩個“憤怒”，并表示“痛心”和“錯愕”。

近年來，我國科技研發經費支出每年以20%以上的速度遞增。統計數據顯示，2012年我國全社會研究與實驗發展經費投入首次突破1萬億元大關，躋身世界前三，在新興發展國家中居領先地位。然而，中國全球創新指數的排名卻在30名以外。科研投入與產出不成正比，科研效率偏低令人擔憂，科研腐敗成熱點問題，違規違法案件時有曝光。如何做好科研經費的優化配置？怎樣使科研資金管理科學透明？如何提高財政資金的使用效率？好鋼如何用到刀刃上？去年本刊曾就“如何整治科研經費亂象”進行探討，本期監督沙龍在國務院《意見》出臺的背景下再議科研經費監管，就相關問題進一步探討解讀。

《意見》出臺劍指科研腐敗

主持人：背景材料中《意見》的出臺劍指科研資金腐敗，同時提出很多具有針對性、實用性的措施，對激發科研人員、機構的積極性具有重要作用，比如針對不同類型科研項目管理方式單一，《意見》首次明確提出對基礎前沿科研項目、公益性科研項目、市場導向類項目以及重大項目四類科研項目實行分類管理；針對項目立項、評審和驗收結題存在問題，《意見》提出要改進管理流程，“實現立項過程‘可申訴、可查詢、可追溯’”。您如何看待該《意見》出臺的意義？

肖鵬：從《意見》的內容來看，相關措施具有針對性，《意見》的出臺也是廣泛征求意見、調研的基礎上而出臺的。比較符合科學研究的規律，實行分類管理。《意見》的出臺對于規范科研經費管理，提高科研經費的使用效益，抑制科研腐敗，均有重要意義。同時，《意見》的出臺也是對科研人員的保護，防止科研人員由于科研腐敗、經費使用的投機行為而觸犯刑法，失去了良好的科研前程和職業生涯。

翟繼光：該《意見》實際上間接指出了我國目前科研經費審批和使用過程中的不規范現象，在審批階段最重要的問題是不透明、不公開，缺乏監督，容易出現內部人、少數學霸控制科研經費的現象，在經費使用階段最重要的問題是財務報銷制度不符合科學研究的規律，科研人員趁機弄虛作假，改變經費用途。在驗收階段主要問題是內部人互相照顧，課題研究無法實現預期目的。《意見》的出臺對上述問題都提出了解決的對策，對于解決上述問題有一定的指導意義。

傅道忠：從1978年到2013年，我國的財政科技投入增長了100 多倍。我國各級各類科研經費的投入增長迅速，科研經費總量已經躋身世界前列。科研經費的快速增長，為科研工作的開展提供了有力的財力支撐，大大地推動了我國科技事業的快速發展和整體科技實力的提升。但是我們也必須清醒地認識到，在科研經費的使用過程中，仍然存在擅自調整外撥資金、利用虛假票據套取資金、通過編造虛假合同及虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費、科研經費使用效益不高等問題。在此背景下，出臺《意見》對于進一步規范科研經費使用、提高科研經費使用效率和效益有著特別重要的現實意義。

主持人：然而也有一部分聲音認為《意見》中一些提法多有模糊之處，例如為解決科技資源重復分散、科研項目“條塊分割”等問題，《意見》提出要“建立健全統籌協調與決策機制”，但只是給出方向性要求，在科技計劃與項目設立如何體現經濟社會要求、錢與事如何更好結合等方面操作性不夠。對此，您有何想法？

肖鵬：目前國內存在很多由中央財政資金、各級財政資金支持的科研項目，科研人員在項目申報時存在一定的重復申報現象，從而造成科研經費的使用“條塊分割，撒胡椒面”的現象出現。針對這種問題，需要從體制上打破相關科研項目的分割機制，建立信息數據共享平臺。在科研經費分布比較集中的部門，像科技部、教育部、國家自然科學基金委、全國哲學社科規劃辦，地方同級的科研經費分配部門，建立申報人數據共享平臺，完善數據庫建設。同時，強化科研人員的誠信數據庫建設，提高科研失信的違規成本。建立科研人員失信黑名單，對于一題多報等現象，一經發現，五年內不得申報同類科研項目。

翟繼光：的確存在這個問題，當然，國務院的文件都是只給出方向，具體問題還要由相關部門具體落實。要實現統籌與協調，最重要的還是要發揚民主，一方面讓市場需求來決定研究方向，另一方面由基層科研人員來決定研究方向。重大項目可以由中央和各級政府部門來定，其他項目則應該交給市場，交給一線科研人員。除政府指定項目以外，目前大多數項目都是由各個領域的學術權威來定的，這些學術權威成為實際上的學霸，為了能夠取得項目，很多人向學霸請客送禮。其實，一線科研人員的評價更客觀、更具備科學性。未來應當讓更多的人在項目決定中起作用，而不要總是交給少數人。

李建軍：的確存在科技資源重復分散、科研項目“條塊分割”的問題，建立有效的統籌協調和決策機制非常重要，在當前信息技術高度發達的今天，也完全具備統籌協調的技術條件和可能。可以考慮建立一個統一的科研項目管理信息平臺，國家自科基金、社科基金以及中央各部委科研基金，以及省及以下各公共部門的科研項目都進入信息平臺，實現科技計劃與項目信息共享。為使科研計劃和項目的設立體現經濟社會要求，科技和學術研究計劃和項目的設立應發揮研究者的主導作用，有研究者自主申報選題，同行專家篩選評議，選中的研究選題公開招標；對于政策性、實踐性研究計劃和項目應以需求單位（政府部門、企業）來主導選題，公開招標。

傅道忠：作為國務院文件，不可能對什么都規定得事無巨細。各項目主管單位和項目承擔單位應根據國務院《意見》提出的方向性要求，進一步健全和完善科研經費與科研項目管理制度，并建立項目主管單位信息共享制度，以解決科技資源重復分散、科研項目“條塊分割”等問題。

基于科研活動規律的制度重構和全程監管

主持人：在您從事的科研項目申報、立項等過程中您認為科研經費監管存在的問題有哪些？您認為提升財政科研資金使用效率的關鍵何在？

肖鵬：關鍵在于對使用科研資金的產出結果的績效考核。在事中的中期檢查階段，強化科研項目實施進度的績效水平考核；在事后的成果驗收階段，嚴格根據科研項目的特點，確定合理的科研項目績效評價指標體系，科研項目績效考評的結果與下一科研項目的申報相掛鉤，建立結果導向型的科研資金分配機制。

翟繼光：科研經費監管的主要問題是形式要件過于苛刻，由此導致科研人員弄虛作假。經費報銷的形式要件過多，其中很多要求是不符合實際以及科學研究的規律的，科研人員無法滿足這些條件，只能弄虛作假。例如，很多票據不讓報銷，如餐飲費，科研過程中怎能不發生餐飲費支出？還有很多報銷限制，如一等座、軟臥、頭等艙不能報銷，有時的確買不到二等座和經濟艙怎么辦？有的地方還規定副教授以下不能報銷飛機票，去比較遠的地方誰有時間在火車上耗費兩天時間？另外，科研人員并不是財務專家，其所編制的預算都是大約的，在執行中，很多單位規定得很死，嚴格按照預算執行，一點也不能通融。有的單位規定報銷勞務費必須直接打到收款人的銀行卡上，而且必須是某某銀行的銀行卡，其他行的銀行卡概不受理。這些已經不僅僅是苛刻了，而且有違反《不正當競爭法》的嫌疑。提升財政科研經費使用效率的關鍵是制定符合科研實際需求的管理制度，讓科研人員花錢時舒心，這樣才有科研的動力。現在很多科研人員申報課題的積極性并不大，主要原因就是拿到錢以后不好花，花錢的難度往往大于出成果的難度，特別對于人文社科類的項目而言。

李建軍：科研是創新性活動，科研活動具有非預期性，科研經費預算需要，但預算不能太細致，太細致和嚴格地按預算安排經費使用本身就是不科學、不合理的。科研預算各項目之間應該可以動態調整。科研資金使用效率的提升關鍵在于，科研項目通過公開競爭招標立項后，項目組是否按時完成或多大程度完成科研計劃和目標，根據科研項目完成的程度和質量決定科研資金可使用額度，在額度內給項目組成員以自主權，重點在于結果導向的監管，而不是過程導向的管控。項目資金可以分階段撥付，若完成了項目的研究目標可以獲得全額項目資金支持，若沒有完成、或部分完成，項目只能獲得項目總預算的部分資金。

傅道忠：項目主管單位關注的重心往往是項目研究本身，對科研經費使用的監管往往流于形式。項目承擔單位內部科研管理部門、財務部門及審計部門在科研經費使用的監管方面職責不清晰，有關科研經費監管的制度建設滯后，缺乏可操作性。要提升財政科研資金使用效率，必須對項目申報——項目立項——項目研究——項目結項——項目結項后科研經費使用的全過程進行監管，要進一步強化項目負責人責任意識，發現問題及時處理和解決，要盡量把問題消滅在萌芽狀態。

主持人：科研經費使用的公開透明是財政科研投入高效的保證，也是防止科研腐敗的良藥，這已是各方共識。《意見》中也明確提出要進一步“完善信息公開制度”。然而多年以來公開難推行，您認為障礙何在？

肖鵬：關鍵在于科研依托單位推動此項工作的積極性不夠。目前的政府預算公開，還僅僅停留在使用財政性經費的部門預算公開上，大多數事業單位的單位預算并未公開。而科研項目的依托單位一般是事業單位，這就涉及本單位科研人員承擔科研項目的經費使用信息公開和本單位預算公開的先后次序問題，如何公開的問題。科研項目的經費使用公開必然涉及比較明細的科目，在公開的細化程度把握上也存在一定的障礙。

翟繼光：個人以為，最主要的問題有兩個，一個是真的存在嚴重的科研腐敗，特別是重大項目，無論是科研人員還是主管單位都不愿意公開，另一個是由于科研經費管理制度不科學，導致科研人員只能弄虛作假，從而無法向社會公開。如有媒體報道某科研項目的全部經費是用幾百張火車票來報銷的。社會大眾可能會覺得這肯定是科研腐敗，其實不一定，科研人員都清楚，最好報銷的就是差旅費，其他費用報銷的限制過多，因此，很多科研人員也是被逼無奈，只好到處找火車票來報銷經費。

李建軍：科研經費公開透明是公共資金使用的基本要求。科研經費公開透明需要科學合理的科研經費預算制度、科研經費信息支撐系統，科研經費預算總額合理確定、科研經費在各個領域和學科的分配合理、具體科研項目經費預算制度科學合理等，這是保障科研經費信息公開的有效、可監督的前提條件，否則公開也起不到公開的效果。

傅道忠：一是在以往的科研經費管理制度方面缺乏對“科研經費使用的公開透明”的強制性規定，二是涉及相關當事人利益。

主持人：為提升財政科研資金使用效率，針對科研項目資金管得過細過死等問題，《意見》提出完善預算管理，增加管理彈性等舉措，具體提出項目管理部門不得在項目申請前先行設定預算控制額度；首次將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費；會議費、差旅費、國際合作交流費在不突破三項支出預算總額的前提下可調劑使用；項目在研期間，年度剩余資金可以結轉下一年度繼續使用。對此，您作何評價？

肖鵬：這種調整，顯然是政策出臺者經過調研的結果，有一定的靈活性，對于根據科學研究的實際發生特點來小幅度調整預算，有利于調動科研人員的積極性，也有利于避免年底突擊花錢的現象出現。

翟繼光：這些措施都是很好地糾正了目前管理制度中的弊端，科研畢竟不同于工程建設，可以事先計算出開支的時間和項目，預算一定要有彈性，否則就是違背科研客觀規律的。

李建軍：《意見》提出完善預算管理，增加管理彈性的舉措，是尊重科研經費使用和預算規律的進步。需要指出的是，項目研究人員進行課題研究工作的個人勞動價值如何體現，《意見》中并沒有明確，項目組科研人員申報科研項目、進行科研項目研究工作，付出了體力和腦力，項目預算安排中應給予充分考慮和體現。也可以借鑒國外一些科研項目資金管理的模式，主要對項目的完成情況進行評估，確定最終的項目資金撥付額度，額度內給項目組以充分的自主權，實施完全的結果或目標導向管理。

傅道忠：以往對科研項目資金管得過細過死，不利于科研經費的統籌使用，也給實際操作帶來很大的困難。廣大科研人員要應付名目繁多的審查，不能潛心科研，導致科研經費使用效率不高。《意見》的這些新規定，更加符合科研項目研究的規律，有利于廣大科研人員潛心科研，有利于提高科研經費使用效率。

主持人：與此同時，為加強財政科研資金監管，《意見》還提出在資金使用中強調“五不得”；改進科研項目資金的結算方式，首次提出在事業單位按規定對科研項目實行“公務卡”結算，實現痕跡管理；完善科研信用管理，建立“黑名單”制度，完善逐級考核問責機制和責任倒查制度，強調對于嚴重違規違法問題的“零容忍”。對此，您怎么看？對于落實這些舉措，您認為有何困難？對于加強科研資金監管，您還有何建議？

肖鵬：通過改革結算方式等措施，有利于科研經費的合規性使用；通過科研黑名單制度，提高了違規使用科研資金和科研腐敗的成本；通過問責機制和倒查機制的引入，也有利于加強科研經費監管。總體而言，政策出臺的動機和目標是明確的，即抑制科研腐敗，凈化科研環境，提高財政資金的使用效率，保護科研人員。困難在于公務卡的引入和推廣，受到科研人員的配合度如何？進科研黑名單的界定標準是什么？等等一些具體落實的措施還需要進一步細化。

翟繼光：這些措施對于防止和發現科研腐敗是必要的，當然，其前提是不要給科研人員花錢制定過于苛刻的條條框框，例如，餐飲費只要適當，應當允許報銷，當然，對于一些重大項目和數額較大的開支項目，如購置機器設備、國外考察等，應嚴格要求，對于利用科研經費進行旅游、購物或者購買家用電器的應當予以嚴格禁止。現實中，落實這些措施還是有比較大的難度的，科研人員以及基層管理單位都有抵觸心理，他們會想方設法規避這些制度，特別是當這些制度也違背客觀實際時，大家更會普遍抱怨和抵制。加強科研資金監管千萬不能搞形式主義，我們一線的科研人員最痛恨形式主義，看似很好，實則都是弄虛作假，既勞民傷財，又沒有實際效果。

李建軍：資金使用中強調“五不得”是項目資金使用的基本要求，對科研項目實行“公務卡”結算對加強項目資金使用的合規性管理具有積極作用，但應該提出現行“公務卡”還很不完善，使用范圍不廣泛、不便利，在可刷卡點非常有限且不便的情況下，公務卡使用還可能造成科研資源的低效、無效使用，應使公務卡像一般的銀行卡一樣使用便捷，才能使其起到應有的效果。建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度，建立科研信用管理的“黑名單”制度，是規范學術研究秩序，校正學術不端和不正之風的重大舉措，關鍵在于設計一套科學合理、公開公正、便捷可操作的指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收等具體制度規范。

傅道忠：《意見》的這些規定是預防科研資金使用上的腐敗、提高科研資金使用效率的重大舉措。要落實這些規定，資金監管部門及廣大科研工作者必須認真學習國務院文件，掌握其精神實質，增加貫徹落實文件精神的主動性和準確性。各級各類科研資金監管部門要進一步細化內部監管規定，明確不同監管部門之間的職責分工和協調配合。

鏈接

……加強科研項目和資金監管

（二十）規范科研項目資金使用行為。科研人員和項目承擔單位要依法依規使用項目資金，不得擅自調整外撥資金，不得利用虛假票據套取資金，不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費，不得隨意調賬變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬應付財務審計和檢查。項目承擔單位要建立健全科研和財務管理等相結合的內部控制制度，規范項目資金管理，在職責范圍內及時審批項目預算調整事項。對于從中央財政以外渠道獲得的項目資金，按照國家有關財務會計制度規定以及相關資金提供方的具體要求管理和使用。

（二十一）改進科研項目資金結算方式。科研院所、高等學校等事業單位承擔項目所發生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等，要按規定實行“公務卡”結算；企業承擔的項目，上述支出也應當采用非現金方式結算。項目承擔單位對設備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費等支出，原則上應當通過銀行轉賬方式結算。

（二十二）完善科研信用管理。建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度，由項目主管部門委托專業機構對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理。各項目主管部門應共享信用評價信息。建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。

（二十三）加大對違規行為的懲處力度。建立完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責機制。有關部門要加強科研項目和資金監管工作，嚴肅處理違規行為，按規定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執行、追回已撥項目資金、取消項目承擔者一定期限內項目申報資格等措施，涉及違法的移交司法機關處理，并將有關結果向社會公開。建立責任倒查制度，針對出現的問題倒查項目主管部門相關人員的履職盡責和廉潔自律情況，經查實存在問題的依法依規嚴肅處理。

——摘自《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》

科研經費管理改革前瞻

主持人：“如何發揮市場配置科技資源的決定性作用，讓創新活力迸發”是今年全國政協一號提案關注內容，這既是一個新課題，也必將是未來科研經費管理改革方向。如何把握這一改革方向？簡要談談您的想法。

肖鵬：企業是科技創新的主體，在科研項目的申報中，強化高校、科研院所與企業的協同研究。其次，設定科研項目的成果轉化率等考核指標，通過科研項目的成果轉化情況，轉化的經濟效益和社會效益來對科研項目進行事后績效再評估，促進市場導向的科研項目轉化。

翟繼光：發達國家科研資源的支配在很大程度上都是市場在起決定性作用，我國未來應當在應用科學以及與市場結合比較密切的領域讓市場來發揮主導作用，由科研機構或者人員與市場主體相結合來推進科研，科研經費的管理可以考慮前期由財政資金支持，出成果后由市場資金支持，盈利以后由盈利返還全部或者部分科研經費，或者將返還的科研經費用于下一個項目的研發。對于基礎科學和人文社科等難以市場化的研究還應該發揮政府的主導和規劃作用，當然，這里也要充分發揮廣大一線科研人員的作用，這也是一種市場引導的方式。

傅道忠：要發揮市場配置科技資源的決定性作用，必須建立健全科研活動的分類評價機制。對于基礎研究等公益性研究，要進一步完善同行評議制度，對于非公益性研究，應實施市場評價的辦法；對于應用、開發型科研機構應實行市場化、企業化管理，并推進其研發成果資本化；建立人才競爭機制，逐步形成公開公平公正的人才選拔、使用、晉升和利益分配機制，進一步出臺和實施激發科研人員以市場需求為導向的創新積極性的政策措施，鼓勵廣大科技人員依靠成果進行創業或在企業兼職。