（青島東方動物衛生法學研究咨詢中心，山東青島 266032）

淺析處罰法定原則在動物衛生行政處罰中的適用

陳向武，孫敬秋

（青島東方動物衛生法學研究咨詢中心，山東青島 266032）

以案說法編者按：近年來，由于各級動物衛生行政主體加大動物衛生監督執法力度，違法案件查處率呈逐年上升趨勢，但是動物衛生執法人員執法辦案能力，尚不能滿足監管執法的需求。根據農業部《全國官方獸醫培訓規劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓園地”欄目中開設了“以案說法”版塊，特委托青島東方?動物衛生法學研究咨詢中心就行政處罰案件中主體的適格性、證據的形式要件、法律適用的準確性、程序的合法性、一事不再罰原則的正確理解、追訴時效的適用、不予處罰和從輕處罰適用的情形等方面的問題、吊銷許可證的適用、事先告知程序的履行、處罰法定原則等問題進行解讀，此后“以案說法”將不斷刊出。

為了指導官方獸醫在實施行政處罰中正確理解處罰法定原則，本文通過“以案說法”的形式，就處罰法定原則的適用問題進行分析，供執法人員參考。

【案情概述】

2013年7月8日，甲縣動物衛生監督所在監督檢查中發現轄區內養殖戶張某飼養的生豬少了8頭，遂立案進行調查。執法人員提取了該養殖戶飼養生豬的養殖檔案，查看了本所于2013年6月3日對該養殖戶進行監督檢查時制作的《監督檢查記錄》，并對養殖戶張某進行了詢問，同時，制作了《現場檢查筆錄》。查明：張某于2013年7月2日，未申報檢疫出售8頭生豬，經營所得11600元。甲縣動物衛生監督所認為，張某出售生豬未申報檢疫的行為違反了《動物防疫法》第四十二條第一款：“屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產品前，貨主應當按照國務院獸醫主管部門的規定向當地動物衛生監督機構申報檢疫”的規定，依據《動物防疫法》第七十八條的規定，作出了給予張某同類檢疫合格動物貨值10%即1160元罰款的行政處罰決定。張某履行了行政處罰決定的內容。

【以案說法】

本案主要涉及處罰法定原則的適用問題。

動物衛生行政處罰的原則，是指由法律規定的實施動物衛生行政處罰時必須遵循的準則。它貫穿于動物衛生行政處罰的全過程，對實施動物衛生行政處罰的主體具有約束力，動物衛生行政主體不遵循這些原則就要承擔相應的法律后果。動物衛生行政處罰的基本原則主要有處罰法定原則、公正公開原則、以事實為依據原則、過罰相當原則、處罰與教育相結合原則、保障行政相對人合法權利原則、責任并重原則等。

處罰法定原則是行政處罰中最重要的原則，該原則既體現于實體法的制定上，又體現于實施行政處罰的程序上。《行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”在動物衛生行政處罰中，處罰法定原則是指動物衛生行政主體對于違反動物衛生行政法律規范的行政相對人給予行政處罰，要以法律、法規或者規章為依據，并在法定職權范圍內依照法定程序實施，沒有法定依據或者不遵守法定程序實施的行政處罰行為無效。該原則包括以下三方面的含義：

第一，實施動物衛生行政處罰的主體法定。根據《行政處罰法》第十五條、第十七條，《動物防疫法》《獸藥管理條例》等法律、法規的相關規定，有權實施動物衛生行政處罰的主體有兩個：一是獸醫主管部門，二是動物衛生監督機構。但是，這兩個主體實施處罰的職權范圍不同，不存在交叉和重疊的情形。對違反《動物防疫法》的違法行為，除吊銷動物診療許可證、執業獸醫注冊證書以及不按規定建立免疫檔案、加施畜禽標識的違法行為由法定的處罰主體——獸醫主管部門實施外，其他違反《動物防疫法》的違法行為，均由法定的處罰主體——動物衛生監督機構實施。獸醫主管部門不得以自己的名義實施動物衛生監督機構的處罰權，動物衛生監督機構也不得以自己的名義實施獸醫主管部門的處罰權，否則屬于超越職權，實施的行政處罰無效。對違反《獸藥管理條例》的違法行為，均由法定的處罰主體——獸醫主管部門實施。在執法實踐中，部分獸醫主管部門將其職權范圍內的涉及動物防疫、獸藥管理等行政處罰權交由動物衛生監督機構或農業行政綜合執法機構承擔，其本質屬于行政處罰權的委托，必須以獸醫主管部門的名義實施。委托的行政處罰權不屬于動物衛生監督機構或農業行政綜合執法機構的法定職權，因而其不是實施該行政處罰的法定主體。需要說明的是，動物衛生監督機構以自己的名義實施的行政處罰案件中，獸醫主管部門及其法制機構不得在該案件的《行政處罰立案審批表》《案件處理意見書》《行政處罰決定審批表》的“法制機構意見”欄簽署任何意見，否則即有違反處罰法定原則，并剝奪行政相對人復議權之嫌。

第二，實施動物衛生行政處罰的依據法定。依據法定是指“法無明文規定不得處罰”。根據《行政處罰法》第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條以及第十四條的規定，只有法律、行政法規、地方性法規和規章才可以設定行政處罰，規章以下的規范性文件不得設定行政處罰。在動物衛生行政處罰中，公民、法人或其他組織的行為，只有法律、行政法規、地方性法規或規章明確規定應予處罰、給予何種處罰時，才能給予處罰；沒有規定的，動物衛生行政主體不得給予任何行政處罰。

第三，實施動物衛生行政處罰的程序法定。處罰程序法定，要求動物衛生行政主體實施行政處罰，必須依照法定程序，該程序既包括《行政處罰法》及《農業行政處罰程序規定》所規定的程序，又包括其他法律、法規、規章的程序。遵守案件辦理的步驟、順序、形式和時限等制度。動物衛生行政主體不遵守法定程序實施行政處罰，可能會導致行政處罰不成立、無效或者被撤銷。動物衛生行政處罰中，動物衛生行政主體應根據不同案件的性質，選擇適用簡易程序或一般程序實施處罰。對于擬給予責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款或沒收違法所得數額較大的案件，還應當適用聽證程序。簡單地講，處罰法定原則的具體要求是：實施動物衛生行政處罰的主體及其職權是法定的，動物衛生行政處罰的種類是法定的，動物衛生行政處罰的依據是法定的，應受處罰的行為是法定的，動物衛生行政處罰的程序是法定的。

本案中，甲縣動物衛生監督所將“未申報檢疫經營動物”與“經營依法應當檢疫而未經檢疫動物”二者混同。從結果來看，二者形成的法律事實相同，即經營的動物沒有獲得檢疫許可，但從行為模式上看，前者表現的是“未申報檢疫行為本身”，后者表現的是“經營沒有獲得檢疫許可動物的行為”。檢疫是行政許可事項，根據《行政許可法》的規定，應當首先由行政相對人提出申請，也即申報，沒有行政相對人的申報就不能啟動檢疫程序，同時，行政許可是賦權行政行為，通過行政相對人的申請賦予其經營檢疫合格動物的權利（或資格），但行政相對人享有是否獲得某項權利的自由，任何行政機關不得強制。因而，從權利行使的角度來講，動物衛生行政主體不得對行政相對人不行使權利而實施處罰。同時，從《動物防疫法》第四十二條第一款的立法本意來看，該款設定的內容為貨主申報檢疫的程序，規定了屠宰、出售或者運輸動物或運輸動物產品應當在何時申報檢疫，按什么樣的規定申報，向誰申報，并不是給貨主設定的必須申報檢疫的強制性義務。從權利行使的角度來講，《動物防疫法》未設定也不能設定不申報檢疫違法（即，行政相對不申請獲得某項權利違法）。但是，《動物防疫法》設定了“屠宰、經營等依法應當檢疫而未經檢疫動物、動物產品的行為違法”（即，未取得檢疫證明屠宰、經營動物等行為違法）。因而，本案中甲縣動物衛生監督機構認定養殖戶張某“未申報檢疫的行為違法”無法律依據，即，養殖戶張某未申報檢疫的行為本身并不違反法律規定，但其未取得檢疫證明經營生豬的行為違法。本案養殖戶張某的行為，應當認定為違反了《動物防疫法》第二十五條第（三）項，“禁止經營依法應當檢疫而未經檢疫動物”的規定，并按照補檢結果選擇適用《動物防疫法》第七十六條或第七十八條的規定實施處罰。

綜上，由于甲縣動物衛生監督所沒有正確理解《動物防疫法》第四十二條第一款的規定，對養殖戶張某的處罰沒有法律依據，違反了處罰法定原則，該行政處罰無效。

S851.33

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：1005-944X（2014）09-0082-03