食品企業安全監管研究——基于南京市的數據調研與分析

吳 倩

（南京工業大學經濟與管理學院，江蘇南京 210009）

0 引言

食品是人們賴以生存以及享受舌尖美味的物質基礎，然而隨著國內市場經濟的迅猛發展，食品安全問題日益凸顯，尤其是近十年來集中爆發的“農藥殘留”“病死豬”“三聚氰胺”“地溝油”“塑化劑”以及“鎘大米”等事件不斷考驗著每位消費者的食品安全底線。2012年及2013年的食品安全事件尤為集中，甚至超過近10年數量的1/3。

我國食品安全主要采取的是“分段監管為主，品種監管為輔”的監管體制。由于我國地域廣袤，從事食品生產、加工、流通以及銷售的企業數量眾多，規模化程度較低，監管、檢測及預警的難度加大。綜上所述，完善食品安全監管是保證食品安全的大計。

1 食品安全中事件主要類型

綜合分析，目前國內食品安全事件類型主要表現為以下幾種：第一是原材料污染，即食源性污染；其次是生產加工企業偷工減料、摻假、濫用添加劑等，大部分食品安全事件介屬于此類，例如三聚氰胺和塑化劑事件；再來是新技術帶來新的食品質量安全問題，例如頗具爭議的轉基因食品；最后是食品標識濫用問題，例如以虛夸的方法標識食品本身不具有的功能和成分（見表1）。

食品安全事件并非區域性事件，由于食品加工原料及成品具有高流通性，使得許多食品安全事件演變成跨域性的公共食品安全事件。能否對食品安全進行有效監管,是檢驗政府執政能力的重要依據。近年來，我國食品安全監管職能部門加強了對食品安全的關注和重視，同時對食品安全監管體系進行了多次調整。經過摸索與實踐，我國食品安全監管已有了較大改善，但食品安全事故仍屢禁不止。因此，提高食品安全監管水平在很長一段時間內依舊會是我國的重要戰略目標。

2 南京市消費者食品安全調研分析

南京市食品行業近年來發展較為迅速，企業數量日益增多。但與此同時，食品企業同時也面臨著生命周期縮短、成長性受限、年檢率逐年下降、食品安全問題頻發等問題。“民以食為天，食以安為先”，食品流通企業面臨的問題不僅會影響南京經濟的健康穩定發展，還會引起一系列食品安全問題，引發消費者信任危機。2013年南京市食品企業增加值累計增長15.7%,比全國食品企業增加值高出7個百分點。南京市食品產業的良性發展不僅直接影響南京地方經濟的穩定，亦直接關系民眾的食品健康與生命安全。為此，文章對南京市食品安全問題進行了問卷調研，共發放300份問卷，收回有效問卷212份。

2.1 消費者對生鮮食品中肉類與蔬菜的安全關注度最高

根據本次調研數據整理顯示,發現在212份樣有效調研本中，有87.4%的消費者回答“非常關注食品安全問題”，只有1.9%的消費者表示“對食品安全給予特別關注”。調研還顯示當被問及所購買的生鮮農產品是否安全時，有28.2%的南京消費者認為“較為安全”，有31.2%的消費者認為“基本安全”，認為“非常安全”的只有2.4%,還有38.2%的消費者認為所購的生鮮農產品“不安全”。南京消費者對生鮮農產品的關注程度由高到低依次為：肉類、蔬菜、水產品、豆制品、水果（見圖1）。

從所得數據可以看出,目前南京市的生鮮食品消費者對食品安全問題比較關注,對自己所購的生鮮農產品的安全性認可度不高,而對肉制品和蔬菜的安全性最為關注。

2.2 消費者購買生鮮食品的主要場所

消費者購買生鮮食品的主要場所有農貿市場、專門的生鮮超市、大型超市及路邊攤點等。占總數54.6%的消費者會選擇在農貿市場購買生鮮食品，而33.3%的消費者則會選擇在大型超市購買，選擇在路邊攤點或專門的生鮮超市購買的消費者較少，分別為7.9%和4.1%。

從表2中我們可以了解到,南京市消費者對政府的食品安全監管措施基本知曉,然而參與度并不夠。同時,對于貼近消費者自身的措施,例如三放心工程、放心早餐,容易被消費者了解,參與程度較高,而那些主要針對農產品生產者的措施,消費者知曉程度就相對較低（見表2）。

表1 2012-2013年食品安全事件列舉

圖1 南京市消費者最關心的農副品

表2 消費者對政府實施食品安全監管工作知曉和參與度（%）

2.3 消費者對政府實施食品安全監管滿意程度的統計

在本次調研中,我們在消費者對政府實施食品安全監管滿意程度的評價過程中發現，29.25%的消費者對政府的食品安全監管表示“很不滿意”，只有7.08%的表示“非常滿意”（見表3）。

表3 消費者對政府實施食品安全監管滿意程度

我們同時對“消費者認為目前南京市政府最應該采取哪些管制方式”進行了調查,根據數據所選次數依次按高到低排序的依次為:加大違法處罰的力度、及時公布食品安全信息、建立完善的檢驗監測體系、制定完善的標準。從調研結果可以得出，消費者認為目前政府保證食品安全最為有效的措施是加大對違法廠商的處罰力度，這是一種短期內最為有效的管制措施，但并不能解決食品安全的源頭性問題。然而在消費者心目中，這種措施可能更為直觀，同時也是政府短時間內成本較低、效率較高的一種管理措施。

3 食品安全事件頻發的原因

食品安全問題涉及食品原料種植養殖、加工、配送、銷售、采購等多個環節，每個環節都直接影響食品安全諸多方面。因此，從農場到餐桌的全過程，只要有一個環節出現問題，就有可能造成食品安全問題。我們的研究和分析數據顯示，目前的食品安全事故的主要原因有以下幾類：首先是監管體制不完善和監管不足；其次是企業缺乏社會責任感和企業管理水平、技術水平的不足；最后是自然因素。其中，監管體系的不完善被普遍認為是第一原因。

綜合有關方面的認識、觀點和調研分析，文章對食品安全監管體系的不足之處進行了細致分析：

（1）多頭監管導致各職能部門之間職責不清，安全監管難以實現無縫對接。鑒于目前國內的食品安全多頭監管的管理模式，各監管部門只負責食品“從農田到餐桌”的某一部分，所以有功能重疊、模糊和空白的區域。一旦出現問題，部門之間相互推諉扯皮，以逃避責任。國務院食品安全辦也難以實現全面的協調，難以有效預防和監控系統的食品安全，消費者也很難找到對口處理部門。此外，各監管部門也支離破碎，很難建立一個“從農田到餐桌”的完整食品追溯制度，召回制度，而導致食品安全事件頻發。

（2）食品標準體系的不健全。食品標準體系是保障食品質量和安全的法律基礎。經過多年的發展，中國的食品標準體系逐步完善，甚至比大多數國外同類標準更為嚴格。但隨著社會的發展，目前的食品標準體系存在以下幾個問題：首先，缺乏系統性標準。中國現有的與食品安全相關的法律法規眾多，包括近20部法律和近40部行政法規、近150部規章制度。因為是分段、分部門立法，條款相對分散，調整范圍較窄，不能完全滿足目前消費者對食品安全的要求，企業對眾多的法律法規也感覺無所適從。其次是與國際接軌不夠，對食品安全的標準年齡存在時間過長，缺乏科學性和可行性。第三是許多食品質量和安全標準存在漏洞，不能適應食品行業快速發展的需要。

（3）違法成本較低，許多地方存在地方保護主義，部分監管者與違法者之間關系扭曲。我國食品行業目前存在以罰代管、只罰不管，甚至是不罰、輕罰等，相較于法國、英國、美國等西方國家，違法者的違法成本異常之低。這導致不少子行業和地區的從業者輕視甚至是踐踏法律法規，導致食品安全事件愈演愈烈。地方監管者亦存在執法不力、執法不嚴，甚至演變成成地方保護，縱容了違法者繼續違法。部分行業、地區的監管者對違法收繳所得形成依賴，扭曲了監管與被監管者之間的關系，導致惡性循環。

［1］耿弘，童星.從單一主體到多元參與--當前我國食品安全管制模式及其轉型［J］.湖南師范大學社會科學學報，2009（3）.

［2］張璇，陳福中.我國食品安全政府管制模式轉型的路徑選擇［J］.經濟研究導刊，2010（8）.

［3］黎逞.試析食品安全問題中的深層次矛盾［J］.農業部管理干部學院學報，2010（2）.

［4］王世平.食品安全監測技術［M］.北京:中國農業大學出版社，2010.