武漢市地下空間土地權屬利用的法律政策

張 勇，劉素玉，李 昊， 彭金輝

（1.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022；2.武漢市房產測繪中心，湖北 武漢 430015）

武漢市地下空間土地權屬利用的法律政策

張 勇1，劉素玉1，李 昊1， 彭金輝2

（1.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022；2.武漢市房產測繪中心，湖北 武漢 430015）

就武漢市開發利用地下空間土地涉及到土地權屬方面的法律法規問題進行了分析和評價；根據國內外的一些做法和已經頒布的《武漢市地下空間土地權屬利用管理辦法》，提出了應以新技術創造性地做好地下空間土地的測繪等建議。

地下空間土地；權屬；法律

從早期人防地下室開發，到各大城市紛紛上馬地鐵及架空軌道交通線，再到武漢市率先提出研究建設“地下城市”，土地分層次利用問題日顯突出。為充分利用地下空間土地集約化開發建設城市，節省土地資源，緩解城市發展對土地的占用，城市向地下發展成為必然趨勢。

1 合理開發利用地下空間土地的必要性

1）拓展城市容量的根本辦法是開發城市空間。由于環境保護及總體規劃的限制，向地上發展已不是擴展城市容量的最合理模式，但地下空間土地開發的深度卻無限制。日本、北美和歐洲一些大城市有效開發了地下土地空間，形成地上土地空間、地下土地空間協調發展的城市空間構成新概念，值得我們借鑒和應用。

2）交通堵塞、行車速度緩慢已成為影響武漢市城區道路暢通的突出問題。交通堵塞的關鍵在于城市道路面積在城市面積中的比例以及人均道路面積太小，每km道路汽車擁有量太大，道路通行能力大大降低，交通更加擁擠。由于城區特別是中心城區地價較高，新建地上道路需大量動遷，代價昂貴，高架道路對城市景觀的影響又不可忽視，噪聲和振動也難以接受，所以興建地下機動車道、人行過街道以及地下步行道成為必然趨勢。

3）隨著城區的不斷建設發展，需要改造和增設的地下管線越來越多。由于市政建設施工的影響，武漢市城區每年都有管線被破壞的事故，直接間接經濟損失非常大。我們應該學習先進國家城市基礎設施建設的經驗，建設便于維修管理檢查的多功能公用隧道——城市綜合管廊（共同溝）。綜合管廊能為各類市政公益管線設施創造一種“集約化、綜合化、廊道化”的鋪設環境條件，使道路下部的地層空間資源得到高效利用，使內部管線有一種堅固的結構物保護，使管線的運營與管理能在可靠的監控條件下安全高效地進行。

4）在經濟學者眼中，一座城市的GDP達到5 000億元就有標志意義。武漢市作為我國副省級城市，其GDP已突破5 000億元，人均GDP已超過1萬美元。國際上有關資料表明，人均GDP在1 000~3 000美元是城市地下空間大規模開發利用階段。據統計，日本在人均GDP 200~300美元時，城市地下空間的開發已成為經濟發展的需要，在此期間，日本建設了首批地下街；人均GDP500~2 000美元時，城市地下土地空間大規模開發，在此期間，日本建設了100多條地下街和地下公共車庫等。從經濟發展階段看，當前武漢市具備了地下土地空間快速發展的經濟條件。

2 武漢市地下空間土地開發利用現狀

武漢市現有已開發利用的地下土地空間，按管理部門和功能分類大體有：

1）普通地下室。城區與地面建筑聯體的普通地下室具有數量多、分布廣、行業監管涉及部門多的特點。

2）人防工程。公用人防工程由人防管理部門履行開發、利用、管理職能，平時為經濟建設和人民生活服務（用于辦公、住宿、倉庫等），戰時用于人員掩蔽、物資庫等。單位人防工程由人防管理部門代行監管職能，按照戰時用途，可分為指揮工程、人員掩蔽工程、專業隊掩蔽工程、醫療救護工程、物資儲備工程、配套工程等；按照平時用途，可分為居?。ㄗ庾。?、旅館（招待所）、辦公、商（市）場、娛樂活動場所、健身活動場所、車庫、倉庫、車間等。

3）軌道交通。目前有正在建設的地鐵軌道交通線、已投入運營的架空輕軌交通線和長江過江隧道線。

4）地下管廊。主要包括地下排水管道、電力設施管道、地下過街通道、電信設施管道、供暖設施管道、燃氣設施管道等。

3 地下空間土地開發利用涉及的土地權屬法規政策

《物權法》第136條明確了建設用地使用權的分層設立原則，即“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。在分別設立的原則下，建設用地的使用權應該是一個空間立體的概念，且地下空間土地使用權是一種不同于地面土地使用權和房屋所有權的物權。為全面反映建設用地的真實價值，地下空間土地利用確權方面將涉及以下政策法規問題。

1）土地使用權的取得。這是對地下土地空間進行開發利用的前提。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城區的全部土地屬于國家所有，任何單位和個人開發利用土地，必須依法取得國有土地使用權。開發利用地下土地空間，也必須依法向國家（政府主管部門）申請取得地下空間國有土地使用權。

2）土地使用權的登記。這是對依法取得的地下空間國有土地使用權權益的保障。我國實行國有土地使用權登記制度，依法登記的國有土地使用權具有法律效力，受到法律保護。依法取得地下空間國有土地使用權后，應向政府主管部門申請地下空間國有土地使用權登記，領取土地使用權證。

3）土地使用權的轉讓。這是實現地下空間土地使用權人利益的基礎。法律規定，土地使用權可以依法轉讓。土地使用權人要通過依法轉讓土地使用權來取得利潤，實現利益最大化。因此，對地下空間國有土地使用權的轉讓，必須遵守相關的法律法規。

4）土地使用權的抵押。這是有效推動地下土地空間開發利用的關鍵。國有土地使用權依法可以抵押。開發利用地下土地空間都會需要大量資金，開發主體往往需要融資，融資就需要抵押。要解決好開發利用地下土地空間的資金問題，關鍵要先解決好地下空間國有土地使用權的抵押問題。

5）土地和地面土地使用權的關系。這是妥善處理地面和地下土地使用權人利益關系，避免發生糾紛的需要?！段餀喾ā?第136條規定，新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。新取得的權利，不能侵犯已依法取得的權利。開發利用地下土地空間，必然要與在其地面上已存在的土地使用權利或將來要產生的土地使用權利發生關系。

6）土地的其他法律問題包括違法占用地下空間土地、擅自改變土地用途、違法轉讓閑置地下空間土地等。

4 國內外地下空間土地權屬利用立法的現狀

4.1 國外發達國家情況

西方發達資本主義國家在向空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。為了適應和保障土地立體化利用發展的需要，解決由此產生的諸多法律問題，尤其是地表及其上下空間分層區分和利用以及產權界定問題，英、美等國家認為私有土地所有權可按垂直立體空間分割處分，歸不同的權利主體享有，并于判例中承認土地空間可單獨成為所有權的客體。德國在立法中將地上權的客體范圍由“土地地表”擴展至“他人土地的上空及地下”，使空間權制度得到改善。

4.2 我國立法現狀

1997年10月27日建設部第58號令發布了《城市地下空間開發利用管理規定》，專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設及工程管理，為加強對城市地下空間開發利用的管理，合理開發城市地下空間資源提供了法律依據。然而，相對于我國空間利用的現狀及未來開發利用空間的可能性，其法律規范仍顯不足?？臻g權在頒布實施的《物權法》中，是通過建設用地使用權這一土地權利的空間范圍設置來體現的。

近年來，一些城市制定了相關的地方性法規、政府規章或規范性文件。天津市2008年1月通過了《天津市地下空間開發利用管理條例》，重慶市2008年1月發布了《重慶市城鄉規劃地下空間規劃導則（試行）》，2009年7月河北省首次掛牌出讓“地下空間”，顯現出開發利用地下空間土地活躍的趨勢。另外，對單純開發利用的地下空間（相對于依附地面建筑開發利用的地下空間）土地出讓金問題在上述一些法規文件中均沒有明確的規定。按照法律規定，除劃撥項目外，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，按照規定標準繳納土地使用權出讓金。

5 結 語

當前，雖然地下空間土地開發利用的法規政策還不完善，但并非完全無法可依，因為地下空間權與房地產權屬于不動產范疇，在其法律理論和體系上有著共同的理論淵源和一些共性。依據《物權法》對于分層設立建設用地使用權的相關規定，國土資源行政主管部門完全可按照地面空間已有的法律規范制定地上、地下建設用地權屬調查規定與登記辦法，使得地上、地下建設用地權屬調查和登記工作有法可依。

1）因為地下空間土地開發利用的特殊性及法律的滯后性，在維護國家現有立法精神的前提下，可以大型工程項目為試點，在開發利用地下空間土地過程中遇到沒有法規政策明確規定的問題，先行探索可行的解決辦法，逐步完善后由立法機關上升到立法規范的層次。

2）新近出臺的《武漢市地下空間土地權屬利用管理辦法》，對地下空間土地的取得、登記、使用、流轉、處置和收益等做出了系統規定，應重點落實，作為具體的辦事規范，依法操作。

3）應用新技術創造性地做好地下空間的測繪。傳統的地籍測繪僅是以二維坐標表示平面，難以對地下土地空間分層特征進行描述。需要對傳統地籍測繪進行創新，引入三維坐標，對地下土地空間的位置、形狀、權屬、邊界、結構等進行界定。對宗地的編碼、地籍圖的繪制要打破傳統的技術方法，滿足地下土地空間地籍管理要求。

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Legal Policy of Underground Space Land Ownership Use in Wuhan

byZHANG Yong

In this paper, laws and regulations problems of the development and utilization of underground space in Wuhan were analyzed and evaluated. According to the domestic and foreign practices and promulgatedWuhan City Underground Space Land Use Management Practices, this paper put forward some recommendations such as creatively surveying and mapping underground space land based on the new technology and so on.

underground space land, land ownership, legislation

P208

B

1672-4623（2014）02-0119-02

10.11709/j.issn.1672-4623.2014.02.042

2013-11-21。

張勇，高級工程師，主要從事城市測繪行政與技術管理工作。