城鎮化推進需要配套制度護航

李佐軍

核心提示：要堅持通過建設生態文明制度體系來推進綠色城鎮化，用制度保護環境。制度做好了，城鎮化過程中的環境保護就自然解決了。

要優先解決“人”的問題

在新形勢下推進城鎮化，如果仍然像過去那樣大拆大建和大規模房地產開發，若干年后就是一場巨大的災難，所以必須選擇一種新的城鎮化模式。這種模式概括為以下幾個特點：

第一，新型城鎮化應該是人本的城鎮化，或者說以人為本的城鎮化，以推進農民市民化的城鎮化。以人為本的城鎮化，會令城鎮化走上健康發展的軌道，才有可能實現在推進城鎮化的同時達到節約資源、保護環境的效果。所以，要優先解決“人”的問題。

第二，新型城鎮化應該是市場的城鎮化，也就是說主要依靠市場和企業的力量來推進。政府當然還要發揮規劃引導的作用，但是不能夠越位，當然也不能缺位、脫位，十八屆三中全會特別強調要正確處理好政府與市場的關系。以市場為主導來推進城鎮化，城鎮化就不會僅僅是作為增加GDP獲得形象工程的抓手。所以，城鎮化建設要循序漸進，要遵循市場規律，要在有市場需求的基礎上去推進。

第三，新型城鎮化應該是協調的城鎮化。這就是說新型城鎮化要與工業化、 農業現代化相結合，與市場化相結合，與城鄉統籌相結合。只有建立工業化，解決就業問題，城鎮化才有好的基礎，不至于出現大量的空地。同時，農業現代化解決糧食安全問題，才不至于餓肚子。歷史上一直都是先有市后有人，所以城鎮化一定要建立在前面“三化”的基礎之上，如果超越就會步入歧途。

第四，新型城鎮化應該是特色品牌的城鎮化。每一個城鎮都應該有特色的產業、特色的品牌，這樣才能形成競爭力，才具有可持續發展的能力。不能像現在很多城鎮，千城一面，這往往會造成巨大的資源浪費和環境破壞。

第五，新型城鎮化應該是集群的城鎮化，也就是說城鎮化像產業集群一樣，要發展城市群、城市帶、城市圈，只有通過集群的城鎮化，才能促進城市之間的分工協作，可以提高整個城市體系的運行效率，達到優化資源配置、保護環境的效果。分工協同就是效率協同，提高了效率就節約了資源，環境保護自然就會到位。

第六，新型城鎮化應該是智慧的城鎮化。這要求中國必須發展智慧城市，建設物聯網、互聯網，只有通過推進智慧城鎮化的建設才能降低交易成本、提高效率。這也非常有利于綠色城鎮化的推進。

建立完備生態文明體系

在推進城鎮化的過程中，還要優先推進一系列“城鎮化改革”。只有通過改革把制度理順，將各種制度障礙問題解決，讓人口和生產要素在城鄉之間、不同城市之間自由流動，城鎮化才能走上健康發展的軌道。

一是推進戶籍制度改革。使戶籍逐步變成與國際接軌的戶口登記制度，消除附著在戶口本上的城鄉差別權益。按照三中全會要求，加快放開大中小城市的戶口，賦予農民的自由遷徙權。

二是推進土地制度改革。土地制度是城鎮化的核心問題，也是阻礙我國城鎮化健康發展的重要因素。現在土地制度還有一些難題，像二元土地制度。十八屆三中全會對土地制度作了很多新的安排，比如說農村經營性土地建設用地可以入市，農民宅基地可以入股、抵押、擔保等等，把這些問題解決了，農民進城最大的障礙也就解決了，農民的利益就可以通過這種方式得到有效的保障，進城就沒有了包袱與負擔。

三是財稅和投融資制度改革。只有把財稅制度改革到位，土地財政問題才能解決。要把人口的城鎮化和農民的市民化與財政轉移支付制度掛鉤，也就是說要讓更多農民進城，財政轉移支付給予支持和掛鉤，解決農民市民化的問題，這也是財稅制度的重要方面。

四是城鄉差別福利制度改革。多年來，城鄉之間的福利保障制度是不一樣的，這對城鎮化形成了阻礙。十八屆三中全會強調，以后進城農民要像市民一樣共享現有城市各種福利與保障待遇，包括保障性住房等等。

五是行政區劃制度改革。僵化的行政區劃制度不利于城鎮化的順利推進。十八屆三中全會允許有條件的縣改成市，推進省直管縣的體制改革，還有一部分規模比較大、人口比較多的小城鎮，要賦予相應的管理權限。當然還有很多制度需要改革，只有把這些制度一一改到位，城鎮化的推進才有堅實的保障。

另外，還要建立一套完整生態文明制度的體系，用制度保護環境，只有解決了這個問題，城鎮化新階段的環境保護問題自然就解決了。這也是十八屆三中全會的重要內容，即建設生態文明的制度體系，我把它歸納為兩個方面：一個方面是關于資源節約的制度，就是環境保護的制度。這包括自然資源的資產產權制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、土地水等重要資源的集約節約利用制度、林權體制改革、自然資源資產管理體制改革等。

另一方面是環境保護的制度，比如說源頭管理制度，水源地的管理制度，損害賠償制度，責任追究制度，生態修復制度，生態補償制度等等。這是幾個最重要、最嚴格的制度，尤其是損害賠償制度，以前環境保護之所以做得不到位，與這些制度落實不到位有關系。（支點雜志2014年1月刊）endprint